试论我国社会保障制度创新的意义和原则

商洛市委党校   周省

构建和谐社会是中国特色社会主义的本质属性，是中国共产党人在社会主义实践运动中为国家未来发展确立的奋斗目标，是以胡锦涛为总书记的党中央在新的历史时代对中国经济社会发展进行的科学定位和战略构想，是马克思主义理论中国化的最新发展成果，是指导中国经济社会持续、快速、协调、健康发展的指导思想。和谐社会的核心价值观是：坚持以人为本，实现发展成果共享与和谐社会建设的统一。面对构建和谐社会的目标与要求，现阶段最为紧迫的任务应当是完善社会保障体系与创新社会保障制度，不断增进社会福利，促进人的全面发展与社会和谐。

一、完善社会保障制度是构建和谐社会的必然要求与现实选择

（一）从中外社会保障制度发展的历史趋势看，社会保障制度的建立、完善与和谐社会构建之间是一种正相关关系。和谐社会离不开社会保障制度安排，社会保障制度能够促进和谐社会建设，这是由社会保障的基本功能和本质内涵所决定的。

1、社会保障制度可以化解社会矛盾，促进社会和谐。从社会保障制度的产生过程和功能发挥可以清楚的看出，社会保障的历史使命就是立足于化解社会矛盾，缓解社会冲突，促进社会和谐发展。资产阶级政治家在一百多年前，就清楚地认识到，社会保险是化解社会矛盾、化解阶级对抗之重要的不可替代的制度安排。可见，社会保障作为制度安排，在构建和谐社会中具有特殊意义。

2、社会保障制度可以缩小贫富差距，促进社会稳定。从近百年的世界历史演变过程看，我们可以发现一个这样的事实，凡是有健全社会保障制度的国家，贫富之间的对抗、劳资之间的对抗明显减弱，社会关系和谐有序；凡是社会保障制度不健全的国家，其国内社会矛盾与社会冲突尖锐，不稳定状态相对明显。尤其是社会保障制度普遍建立之后，西方资本主义国家劳资之间的关系，便由过去的尖锐对立走向妥协与合作，过去劳资关系中的单赢格局，在社会保障制度的推进中，走向了劳资双方双赢的格局。

3、社会保障制度可以保持国家长治久安，促使人民安居乐业。社会保障是构建和谐社会的核心指标，社会保障制度的健全与完备，在很大程度上代表一个社会的和谐程度与文明程度。从未来社会发展的趋向看，构建和谐社会是国家长治久安追求的理想目标，是人民安居乐业追求的理想境界。要达到这样的理想目标与境界，社会保障事业必须跟紧时代要求，不断满足人与社会发展的需要。社会保障事业反映了人类公平正义、人道主义和人性伦理的彰显；社会保障制度以社会保险化解劳资矛盾，以社会救助缩小贫富差距，以社会福利实现发展成果共享，已经构成了和谐社会发展的基石。因此，构建和谐社会必须要有健全的社会保障制度作保证。

（二）从中国社会保障制度改革的实践看，目前社会保障体系完善与社会保障制度创新还处在改革的起步阶段，面临的形势还比较严峻。我国属于发展中的社会主义国家，社会保障制度的转型是在经济体制转型与社会发展转型的双重约束下推进的，社会保障制度转型带有复杂性和艰巨性。

1、从我国社会保障制度发展的历史看，社会保障体系改革已经取得了显著成绩。我国社会保障制度自20世纪50年代开始构建，经过创建、发展、瘫痪及改革四个阶段 ① 的曲折前进，现已初步建立了以“三条保障线” ② 和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保险体系；农村社会保障事业也已取得较大进展，救灾救济制度、农村五保供养制度、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，我国社会保障体系改革正在向纵深方向迈进。

2、从我国社会保障制度改革的现状看，社会保障制度转型还处在改革创新时期。虽说我国社会保障体系改革已经取得显著成绩，但与经济体制转型和社会发展转型的要求还有较大差距。我国现阶段的经济社会转型可以分为两个方面，即从计划经济向市场经济转型和从多元社会结构 ③ 向单元社会结构（从乡村型农业社会结构向城市型工业社会结构）转型。前者称为经济体制转型，后者称为社会发展转型。把我国的社会保障制度（国际上称为福利制度）转型，放到经济体制转型与社会发展转型的过程中去考察，就可以清楚地看出我国社会保障制度转型的复杂性和艰巨性。因为我国现阶段实际存在着三种转型，即经济体制转型、社会发展转型和社会福利制度本身的转型。这相对于西方市场经济国家及工业化国家经济社会发展转型的任务要艰巨得多，必须引起各级政府的高度重视。

3、从我国社会保障制度转型的过程看，现行的社会保障体系还存在四个方面的突出矛盾，需要我们在创新社会保障体制中予以克服。一是社会保障体系的普遍性要求与覆盖结构不合理之间的矛盾；二是社会保障体系的一致性要求与三元条块分割之间的矛盾；三是社会保障体系的有效性要求与保障力度不充足之间的矛盾；四是社会保障体系的公共性要求与财政功能不健全之间的矛盾。这四大矛盾主要涉及保障提供方式和财政支撑方式两大领域，其中城乡三元结构和财政功能弱化是最关键的因素。这两个因素不仅直接导致了社会保障资金征收和支付的不公平，而且还显著影响到相应群体的经济激励，造成社会保障公平和效率的双重缺失。因此，系统化的问题，还需要依赖系统化的解决思路，也就是将我国社会保障制度创新，放在特定的历史大背景中加以系统考虑，从而制定符合中国国情的渐进式改革策略。

二、深化社会保障制度改革的原则与思路

（一）我国社会保障制度改革的主要原则

1、坚持个人责任和社会责任相结合。社会保障制度改革中最难处理的问题，是个人责任和社会互济关系。凡是实行社会福利制度改革的国家，都要克服政府包揽责任过大和承担风险过多的弊病，要加强个人在社会福利制度中的作用，许多改革措施要求把福利制度的享受同个人工作的贡献联系起来。但在社会保障领域，由于社会福利的互济性和风险的共担性，又不能要求权利和义务之间在个体层面上机械地对待。因此，在改革中增强个人自主权和责任心的同时，必须强化社会的关怀、互济、团结和政府的责任。要妥善处理这种关系，必须正确把握社会保障问题的经济属性与道德属性的统一，出台的社会保障措施，要体现经济考量和道德考量，使社会保障措施的受益者，既是经济人又是道德人。

2、坚持社会保障水平与经济发展水平相适应。社会保障制度是经济社会发展的历史产物，虽然它对经济社会发展具有重要的作用，但它受经济发展水平的制约。社会保障的提供方式与财政的支撑方式要相协调，既要不断满足社会保障的需求，又要促进经济社会的协调发展，从而使社会保障在经济社会发展中充分发挥其应有的功能，使经济社会发展促进社会保障水平不断提高。社会保障是社会再分配的有效方式，具有正向激励与负向激励的双重作用。正确运用社会保障的再分配功能，对于促进经济社会和谐发展具有重要的现实意义与历史意义。根据我国经济社会发展所处的历史阶段及社会保障制度改革的现状，现阶段社会保障制度安排，只能是低水平、广覆盖、多层次制度框架。因此，社会保障水平的提升，还必须依靠经济发展实力和财政支撑能力的不断增强。

3、坚持以人为本和从总体出发相结合。构建和谐社会强调以人为本，维护社会公平正义，实现发展成果共享，促进人的全面发展和社会的共同进步。社会保障作为构建和谐社会的制度安排，自然体现的是共建共享原则。具体到发达国家就应是福利普遍性的原则，即福利标准全国是统一的；具体到中国现阶段的实际状况，就只能是多层次逐步扩大覆盖范围的原则。但总体发展趋向是，逐步建立级别层次较高，覆盖范围较广、普遍受惠的多层次社会保障体系，并使各层次之间的差别随着经济社会的发展而逐步缩小，直到建立全国统一的社会福利制度，而绝不是扩大差距。

4、坚持全面统筹与重点突破相结合。社会保障制度的建立与完善是一个复杂的系统工程，牵扯方方面面的制度改革，因此，必须统筹兼顾，全面安排，保证重点，照顾一般。统筹兼顾是指统筹推进城市与乡村的社会保障体系建设，统筹推进社会保险、社会救助与社会福利事业发展，统筹考虑并满足不同社会群体的社会保障要求，统筹推进企业职工、机关事业单位工作人员和流动人口的社会保障改革，全面调动政府与社会资源，共同推进社会保障制度建设；全面安排是指全方位推进相关配套体制改革，包括收入分配体制改革、医疗卫生体制改革、劳动就业体制改革、教育体制改革及金融体制改革等方面，均需全面推进；保证重点是指加快社会保障法制建设，促进相关社会保障制度逐步定型。主要包括《社会保险法》、《社会救助法》等社会保障法律，在立法的同时还需要建立相应的社会保障司法监督保障机制。与此同时，重点推进公共财政、公共卫生体系建设，加快慈善公益事业和公共福利社会化的发展步伐，促进最低生活保障制度、失业保险与工伤保险制度、基本养老保险制度等逐步走向定型发展阶段。完善企业年金和慈善事业发展制度，逐步形成社会保障的补充机制，促进社会保障制度走向法制化、社会化、定型化发展道路。照顾一般是指社会发展成果共享与和谐社会共建，满足社会各阶层各领域不同群体的基本生活需求与发展需求。

5、坚持统一性与灵活性相结合。我国社会保障制度改革面临的情况比较复杂，既有经济体制转型与社会发展转型及社会福利制度转型的历史任务，又有经济发展水平与社会结构变迁及财政结构转型的多重压力，社会保障领域的突出矛盾与社会保障提供方式和公共财政支撑方式之间还存在较大的差距。因此，社会保障制度的安排与转型，必须考虑到我国的特殊国情，采取统一性与灵活性相结合的原则，构建多层次的社会保障体系，逐步推进社会保障制度的改革与完善。另外，社会保障制度的构建要注意简便易行原则，提倡复杂问题简便解决，防止简单问题复杂化。要抓住有利时机，降低转型成本，促进社会保障制度安全运行。

（二）社会保障体系改革方向的国际经验及其借鉴

1、社会保障提供方式的国际经验及其借鉴。社会保障的提供方式，主要包括保障范围、保障结构和保障力度三方面的基本内容。首先，在社会保障的范围方面，战后西方发达国家的社会保障体系以“公民权利、普遍性和统一性”三原则为指针，提供了内涵丰富、覆盖广泛的社会保障服务，基本形成了全方位、广覆盖的全面性与统一性基本特征。其次，在保障结构方面，发达国家社会保障的多元化趋势日益明显。即使福利制度最为普遍的北欧国家，其社会保障的“社会分担化”趋势也日益显著，政府财政投入占社会保障资金的比重略有下降，而雇主、个人和保险市场的资金投入不断增加。最后，在保障力度方面，虽然基于财政压力，发达国家对社会保障程度进行了压缩，但其实际保障力度仍以满足社会需求为目标。其中政府的职责是提供最基本的社会福利，以满足最基本的需要。如基本医疗、基本养老、基本社会服务和基础教育等等。

2、社会保障财政支撑方式的国际经验及其借鉴。社会保障的财政支撑方式，主要包括财政来源制度、财政给付制度、财政预算管理三方面的基本内容。首先，从社会保障财政来源制度看，目前发达国家主要形成三种基本模式：一是投保资助型模式，以美国、德国、日本等国家为典型代表，即以劳动者和雇主的社会保障税收入和社会保险缴费作为主要财政来源，不足部分由国家给予补贴；二是纯福利社会保障模式，以英国、瑞典、加拿大为典型代表，即所有社会保障资金均从国家财政收入中取得，并由国家全力承担社会保障的各种服务及费用；三是储蓄保险型社会保障模式，以新加坡、智利等国家为典型代表，实行完全的个人积蓄方式，其中新加坡的中央公积金制最具代表性。这三种财政来源模式各有长短，目前正处在改革与调整过程中，其发展趋势是向积累制与现收现付制相结合方向转换。比如，美国对社会保障制度进行改革，将现收现付制更改为部分积累制；瑞典在2001年对养老保险体系进行改革，将原来完全由国家管理转变为现收现付与基金积累相结合；芬兰从1990年开始，建立了失业缓冲基金，以应付经济衰退时财政收入不足可能带来的冲击。其次，从社会保障的财政给付制度看，发达国家的社会保障支出，在财政总支出中占据了相当的比重。其中英国为50%，法国为30.6%，德国为30.5%，瑞典为32.5%，丹麦为30%，欧盟15国的平均水平也达到27.5%。鉴于高福利的负面激励，发达国家又进行了财政给付方式的调整，将财政给付的重点集中在基本的社会保障需求满足方面，其他需求则交由社会保险和个人账户等方式加以解决。在财政给付结构方面，发达国家对中央与地方政府的财政职责作了明确分工，以强化各级政府的责任。比如美国，联邦政府提供的社会保障主要限于“老、遗、残”和最低生活保障项目，州政府相对承担更多的社会保险责任；在北欧国家，中央财政给付主要涉及社会公共安全、职业健康和预防性、应急性社会政策和措施，注重平衡地区差别，其余保障项目则由地方政府负责。最后，从社会保障的财政预算管理方面看，发达国家主要形成了三种基本模式：一是政府公共预算模式，即将社会保障收入和支出，视同政府的经常性收支，在政府公共预算中统一安排；二是专项基金预算模式，即将社会保障收支与政府经常性预算收支分开或相对独立，单独编列社会保障专项预算，对其实行专门管理；三是不将社会保障纳入政府预算的模式，即以新加坡中央公积金制度为代表的基金管理方式。三种模式相比，目前最为普遍的是专项社会保障预算模式。为了实现基金保值增值目的，各国也在逐步强化社会保障专项管理机构的相关职能，授权其管理社会保障基金收缴、信托、投资等运营事宜。目前专项的社会保障预算和专业化的社会保障基金管理方式，已经成为发达国家社会保障预算管理的两大基本特征。

综上所述，就总体而言，社会保障范围的普遍性和统一性、社会保障结构的多元化、社会保障力度的兼容性，构成了发达国家社会保障提供方式的三大基本经验；而社会保障财政来源中现收现付与基金积累制的结合、财政给付中基本需求满足与给付方式结构优化的结合，构成了发达国家社会保障财政支撑方式的基本经验。由此也为我国社会保障财政转型的基本方向提供了参考依据。

（三）我国社会保障制度改革的总体思路

根据科学发展观的基本要求和构建和谐社会的奋斗目标，借鉴发达国家社会保障提供方式和社会保障财政支撑方式的基本验，针对我国社会保障体系存在的主要矛盾和问题，结合我国社会保障制度转型的大背景，确立我国社会保障制度改革的基本思路。就总体思路而言，我国社会保障制度改革，在经济转型和发展转型的双重约束下，要完成社会保障制度转型的历史任务，必须在社会保障提供方式和财政支撑方式两个层面上实行综合推进方略，其中现存的三元社会结构变迁和财政结构转型，构成了我国社会保障制度安排的两个关键因素。因此，我国社会保障体系改革和制度建设的总体思路是：坚持以人为本，维护社会公正，促进社会和谐，实现发展成果共享，在经济社会发展中，建立健全广覆盖多层次与经济发展阶段及社会保障需求相适应的多功能高绩效的社会保障体系和服务机制，不断推进社会保障水平的提升，逐步满足全体社会成员的社会保障要求。

注释：

①四个阶段：一般认为，我国社会保障制度的构成从开始到现在，经历了1949～1956年的创建阶段、1957～1965年的发展阶段、1966～1978年的瘫痪阶段和1979年至今的改革阶段等四个阶段。

②三条保障线：下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障。

③城乡三元结构：在我国传统城乡二元结构的基础上，由于改革开放的不断推进，衍生出了一类介于城乡之间，城镇居民和农民之间的特殊群体，主要包括进城务工人员，乡镇企业职工和被征地农民等。这个特殊的群体亦称迁移劳动力群体。