人本执法观的价值取向及实践进路

杨 建 军

人本执法观是以人为本的科学发展观在执法理念上的具体体现和科学运用，是实现社会主义法治理念本质的现实要求，是保障执法工作正确政治方向的思想保证。它强调执法要以人为核心，认为制定和实施法律是为了保障和促进人的全面发展，维护社会和谐，保证社会全面协调可持续发展，要求执法活动必须合乎人性、尊重人格、体恤人情、讲究人道、保障人权。

一、人本执法观的价值取向

1.执法为民。执法为民是人本执法观的本质要求。它要求在执法中要把人民群众的呼声作为“第一信号”，把人民群众的期待作为“第一动力”，把人民群众的要求作为“第一标准”，把人民群众的满意作为“第一政绩”。要正确处理好专门机关工作与群众路线的关系。在加强执法机关专门机构建设的同时，切实做好群众工作，注重从专群结合上找解决案多人少、执法力量不足矛盾的出路，找解决一些地方破案难、取证难、追逃难、执行难等执法难题的路子。

2.尊重、保障和实现人权。这是人本执法观的最终目的。尊重、保障和实现人权，可以理顺政府和公民的关系，化解执法冲突，实现和谐执法。它要求，一方面要提供完善的人权法律保障。另一方面要做到维护秩序与保障人权并重，既要认识到维护正常的社会秩序是保护多数人权利的需要，又要在执法和管理中注重保护相对人、犯罪嫌疑人、被告人的权利。

3.弘扬法律人文精神。人文精神是对人的生存状况关注、对人的尊严与符合人性的生活条件的肯定和对人类的解放与自由的追求。法律人文精神强调执法要尊重人，突出人在法律中的地位和作用，提高执法的社会参与度。它要求，建立健全便民、利民、惠民的执法制度；在每一个执法细节上充分体现对公民的温情与关怀。

4.执法合乎人性、体现人道。人性包括人的生存、尊严、名誉、亲情、自由、发展等；社会主义人道指关心人、爱护人、尊重人的尊严、重视人的价值。执法合乎人性、体现人道要求在执法中，既要正视人的需要和本能、尊重人的尊严和价值，对人表现出爱心、同情、友善、理解和宽容，又要注重保护弱势群体的基本权利，建立和谐的官民关系，变张力为合力。

二、当前执法机关在践行人本执法观上的偏差

1.机械执法，孤立办案。一是不正确行使自由裁量权。表面上“依法”进行，实质与公平合理原则相背，表现为执法手段和目的不协调，“大炮打蚊子”。二是孤立执法，意识僵化，不能综合考虑社会各阶层的利益和各方面的呼声。三是简单套用法条，就事论事，未能从案情实际、立法原意和精神出发处理案件。四是片面强调办案数量，轻视执法质量。一些执法机关办案仍下指标、搞攀比，甚至制造“命案必破”等过激政策。五是就案办案，不注重社会效果。有的执法人员存在单纯业务观点，缺乏大局观念，不善于依法维护社会和谐稳定，重办案环节，轻当事人矛盾冲突解决，造成“案结事未了”。

2.“三重三轻”问题突出。一是重管理、轻服务。在刑事诉讼中，重视法律的惩治功能，忽视其保障人权尤其是犯罪嫌疑人、被告人权利的保障功能，习惯有罪推定、先入为主，重口供，轻其它证据。在行政执法中，多从自身管理便利出发制定政策和措施，漠视人民群众的方便和利益，“为治安管人民”，而不是“为人民管治安”。二是重实体、轻程序。一些执法人员只重视案件的处理结果，忽视案件的处理程序，违法调查、取证。近年来发生的一些重大刑事错案，大都与办案机关和人员严重违反法定程序、采取刑讯逼供等非法手段获取口供有关。三是重配合、轻监督。如在办理刑事案件中，公、检、法三机关强调配合的多，认为三机关是“一家”，关系应当“和谐”；认为监督是“找碴子”，跟自己过不去。

3.轻视社会公众利益的公正诉求。随着依法治国基本方略的推进，人民群众法治意识不断增强，法律调整的领域、层面不断拓展，法律调节社会关系、化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐的作用越来越重要，妥善调处不同利益主体间的矛盾纠纷已成为执法机关的重大任务。但一些执法机关和人员漠视人民群众对公平正义的呼声。近年来，人民群众涉法涉诉信访问题突出，群体事件增多，集中反映在公平正义上，一度成为影响某些地方社会稳定的重要因素。

4.乱作为、不作为现象时有发生。一些执法机关和人员滥用执法权力，将执法作为谋取个人利益，部门利益或者地方利益的手段；有的执法随意，不认真、准确适用法定程序所规定的时限、手段和措施，对相同或相类的行为作不同的对待和处理；一些执法人员不敬业，对工作缺乏热情，有警不出、有案不立、案件久拖不决。据有关资料分析，绝大部分久拖不决的纠纷实际是由于执法人员不严格执法、不履行职责、甚至违法引起的。

5.执法的经济利益观严重。由于各地经济发展状况的影响，基层执法法机关的经费仍比较紧张，一些执法机关在指导思想上仍将经济利益摆在办案的重要位置，下达罚没创收等经济指标、争案件管辖权、借口服务地方经济，设置执法“禁区”等现象依然存在，为钱办案、办案收钱、收钱保运转促发展在一些地方已成为潜规则。

6.平等对待理念模糊。一些执法人员将当事人按职位高低、贫富差距和亲疏远近划分为三六九等，在执法中给予不同的对待，办人情案，关系案。对进城务工人员，下岗职工，征地、折迁、企业重组中利益受侵害的农民、居民、职工等这些弱势群体的利益主观上歧视，客观上忽视，不能平等保护。在司法实践中，诉辩双方、抗辩双方地位的平等性差，法官中立、公正审判不足。还有一些执法人员特权思想严重，认为法律只管民、不管官，只管别人、不管自己，将自己视作法律之外的“特殊公民”。

三、人本执法观的实践进路

人本执法观是抽象、概括的，在执法中要得以实现，必须做到“五个结合”。

1.公正和效率相结合。“迟到的正义等于非正义”。公正和效率同属社会主义法治追求的内在价值。效率是实现法律公正的重要条件，公正是评价法律效率的基本尺度，践行人本执法观应努力实现两者的完美结合。一要提高办案效率。在确保公正的前提下，在法定时限内，及时高效地处理案件，防止一切不必要的拖延。二要将以公正为基础，效率为关键的理念贯穿于司法、执法体制改革中，合理配置执法资源，降低执法成本，提高执法效率。三要正确处理好办案数量和质量的关系。坚持质量是数量的载体和灵魂，办好案，多办案，实现执法工作又好又快发展。

2.实体公正和程序公正相结合。“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式实现”。执法公正包括实体公正和程序公正，两者犹如车之两轮，鸟之两翼。程序公正不仅是引领执法之舟驶向公正彼岸的导航仪，且有自身独立的价值，能直接体现出民主、法治、人权和文明的精神。公平、公正、公开的法律程序及其适用过程，利于有效排除法律之外因素对执法的干扰，疏导不满和矛盾，增强裁决的公信力，增强人们对法律的信仰，使更多的当事人服判息诉。因此，一要认真对待程序，克服并纠正“走程序”的错误认识和做法。二要维护程序公正的严肃性，加大对违反程序行为的监督、纠正、责任追究力度。三要建立健全规范执法的长效机制。规范执法行为的标准，严肃办案流程，落实工作责任，健全监督机制，建立完善的执法工作制度体系。

3.法律效果和社会效果相结合。法律效果和社会效果互为因果，相辅相成，执法就是如何将两者统一起来的艺术。当今中国正处于一个急剧而又深刻变革的社会转型期，在此背景下，整合社会利益，维护社会秩序，实现社会福祉的法律并非完善无缺，法律的普遍性，相对滞后性以及法条的抽象性、规范性，决定了它在一些方面难以适应社会发展的需求，决定了执法办案决不是简单套用法条，对号入座，而是一个复杂的认识、思考、分析、推理、判断的高级思维活动。需要执法者能动地运用法律，在追求法律效果的基础上，充分考虑政治效果和社会效果，弥补法律的偏失和不足，给法律锦上添花，体现办案的思想性、政治性和法律性，真正维护执法的公正。为此，执法者一要在坚持法律的基本原则和法治精神的前提下，从国家政治、经济社会发展的全局高度，充分顾及办案的社会效果，切忌简单地以法律去剪裁生动变革的社会实践。二要认清依法办案并不等于死扣条文，机械执法。执法人员不是适用法律的工匠，而是“社会医生”，应正确理解，恰当适用法律，考虑办案的整体效果。三要统筹具体公正和社会公正。既要反对只讲法律效果，不讲社会效果，也要反对只讲社会效果，不讲法律效果，甚至损害法治原则和权威。四要注重社会效果的客观性和普遍性。切忌将社会效果庸俗化、片面化、绝对化，切忌完全游离法律精神而改变立法宗旨，切忌一概把具有话语权主体的意见当成社会效果的代名词。

4.秉公执法和热情服务相结合。社会主义法律不是管人民的“紧箍咒”，而是保护人民利益的“护身符”。秉公执法的根本目的是用法律为人民利益服务。法律的权威性和执法的严肃性并非意味执法必经态度生硬、举止粗暴。秉公执法和热情服务二者并不矛盾，热情服务利于增强人民群众对执法工作的亲近感和信任感，体现执法者的公仆化和执法的温暖化、人性化。因此，一要正确处理管理和服务的关系。加强执法沟通，在管理中体现服务，为服务强化管理。二要文明执法。要按照“理性、平和、文明、规范”的要求改进工作方式方法。三要举止文明。注重执法者自身形象，树立执法队伍文明之师的良好形象。

5.公正和公开相结合。执法公开是实现执法民主、公正、效率的一个法宝，是防止执法腐败的有效机制和一剂良药。实行执法公开，有助于树立执法权威，保障公民对执法工作的知情权和监督权的实现，使执法工作的功能最大限度地释放出来，促进和彰显执法公正。一要加强执法透明机制建设。认真落实和严格执行执法公开制度，通过便捷、最易为社会公众知晓的方式和途径，将公开的内容公之于众。二要正确处理好依法独立行使职权与接受监督的关系。在执法的每个环节都要自觉接受监督，并将其作为推动和改进工作的动力。三要把握好公开的原则或界限，顾及其它利益和价值。四要扩大执法公众参与度，加强执法沟通制度建设。