论我国社会保障制度的创新与发展
作者:周   省           发布日期:2010-06-21 11:49:22          阅读数:2278

 

 

目前社会保障体系完善与社会保障制度创新还处在改革的起步阶段,面临的形势还比较严峻。我国属于发展中的社会主义国家,社会保障制度的转型是在经济体制转型与社会发展转型的双重约束下推进的,社会保障制度转型带有复杂性和艰巨性。社会保障制度转型的任务还比较繁重。

一、我国社会保障制度改革面临的突出矛盾与问题

(一)从我国社会保障制度发展的历史看,社会保障体系改革已经取得了显著成绩。我国社会保障制度自20世纪50年代开始构建,经过创建、发展、瘫痪及改革四个阶段①的曲折前进,现已初步建立了以“三条保障线”②和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保险体系;农村社会保障事业也已取得较大进展,救灾救济制度、农村五保供养制度、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开,我国社会保障体系改革正在向纵深方向迈进。

(二)从我国社会保障制度改革的现状看,社会保障制度转型还处在改革创新时期。虽说我国社会保障体系改革已经取得显著成绩,但与经济体制转型和社会发展转型的要求还有较大差距。我国现阶段的经济社会转型可以分为两个方面,即从计划经济向市场经济转型和从多元社会结构③向单元社会结构(从乡村型农业社会结构向城市型工业社会结构)转型。前者称为经济体制转型,后者称为社会发展转型。把我国的社会保障制度(国际上称为福利制度)转型,放到经济体制转型与社会发展转型的过程中去考察,就可以清楚地看出我国社会保障制度转型的复杂性和艰巨性。因为我国现阶段实际存在着三种转型,即经济体制转型、社会发展转型和社会福利制度本身的转型。这相对于西方市场经济国家及工业化国家经济社会发展转型的任务要艰巨得多,必须引起各级政府的高度重视。

(三)从我国社会保障制度转型的过程看,现行的社会保障体系还存在四个方面的突出矛盾,需要我们在创新社会保障体制中予以克服。一是社会保障体系的普遍性要求与覆盖结构不合理之间的矛盾;二是社会保障体系的一致性要求与三元条块分割之间的矛盾;三是社会保障体系的有效性要求与保障力度不充足之间的矛盾;四是社会保障体系的公共性要求与财政功能不健全之间的矛盾。这四大矛盾主要涉及保障提供方式和财政支撑方式两大领域,其中城乡三元结构和财政功能弱化是最关键的因素。这两个因素不仅直接导致了社会保障资金征收和支付的不公平,而且还显著影响到相应群体的经济激励,造成社会保障公平和效率的双重缺失。因此,系统化的问题,还需要依赖系统化的解决思路,也就是将我国社会保障制度创新,放在特定的历史大背景中加以系统考虑,从而制定符合中国国情的渐进式改革策略。

二、深化社会保障制度改革的措施与方法

(一)不断深化财税体制改革,增强社会保障的财政功能与财政支付能力,在社会保障财政支撑方式方面实现创新。在社会保障体系改革初期,我国财政支付型社会保障的三元结构条块分割特征显著,提高或降低财政支付型社会保障水平的边际收益率相对较低。加之,长期形成的社会保障历史遗留问题、市场经济体制下不完善的财政功能制约,导致社会保障资金来源不足,影响社会保障财政支撑能力的提升。因此,社会保障制度改革的首要任务,是健全社会保障财政功能和扩充财政支付能力。

1、实行社会保障税费改革,建立多元化的社会保障资金筹集渠道。目前,我国社会保障资金的筹集,主要是通过企业和职工对统筹养老保险金、医疗保险金和失业保险金的强制性缴纳而实现的。从改革的实践看,由于市场经济体制的不完善和收入测试功能的缺失,这种筹资方式不仅会导致应得资金的大量流失,而且会阻碍社会保障制度再分配功能的发挥。根据发达国家增强社会保障财政功能的经验和我国社会保障传统模式的缺陷,我国社会保障制度改革应当以社会保障税作为突破口,通过社会保障税费改革,增强社会保障财政功能。一方面,充分考虑社会保障税在征收范围和依据上与企业所得税和个人所得税的交叉,确立合理的税基,完善相关的税制,加强对税收工作的监管;另一方面,为避免相应的财政风险,必须建立“费十税”的复合筹资模式,即以社会保障税方式筹集雇主缴纳的社会统筹资金,以社会保障费的方式筹集个人缴纳的个人账户资金,通过现收现付与基金积累制相结合,实现社会保障资金来源渠道的多元化。

2、实行专项社会保障预算,加强对社会保障资金的财政管理。财政管理职能缺失,引起的预算约束软化和社会保障资金保值增值不理想,同样是制约我国社会保障财政支撑能力的重要因素。从发达国家的经验看,社会保障资金财政管理模式向专项社会保障预算模式转型,已经成为多数国家的共同选择。因此,我国社会保障预算机制的建立,可以考虑以专项社会保障预算作为基本方向。从近期看,社会保障预算可以采取“板块式”构建思路,即将那些与社会保险有关的收支项目单独列示在社会保险预算中,真正体现专款专用;将那些具有转移支付性质的社会保障支出分列在经常性预算中,与一般性税收收入对应。从长远看,社会保障预算具有公共性质,应当逐步形成专项社会保障预算与体现经常性收支的公共预算,以及体现资本性质的国有资产预算之间的明确分工,各司其职。与此同时,还必须明确社会保障资金的专项管理机构及其相应的职能,根据“费十税”的复合筹资模式,建立“双轨”征收,“分账”管理的相关机制,加大对社会保险基金投资运营的政策扶持,强化对社会保险基金征缴、投资运营和拨付使用资金过程的财务监督。

3、完善财政投入机制,确保社会保障财政功能的有效运转。社会保障财政支出不足和各级政府社会保障财政责任模糊,是影响我国社会保障财政功能发挥的两个重要问题。这不仅体现在我国社会保障财政支出比重远低于国际平均水平方面,还体现在社会保障事权过分下移,统筹层次不高,地方财政投入严重不足等各个环节。从国际经验看,提高社会保障支出在财政总支出中的比重,明确中央和地方政府的财政投入责任,是现代公共财政的基本发展趋势。因此,我国财政投入机制建设应该着重解决两个方面的问题。一方面,要加大政府财政对社会保障的投入力度,提高社会保障支出在财政总支出中的比重,进一步调整财政支出结构,提高社会保障财政支付的效率;另一方面,要提升社会保障资金的统筹层次,将养老保险由目前的省级统筹改为全国统筹,将其他社会保险项目,从原来“县级统筹”和“市级统筹”的分散管理状态,划归省一级政府统一管理。建立健全社会保障财政风险预警机制,确保社会保障财政功能的有效运转。

(二)不断增强社会保障功能的效率,消除城镇社会保障覆盖的空缺层面,在城镇部门社会保障并轨方面实现创新。目前,我国处在社会主义初级阶段,经济发展水平相对较低,提高农村居民的财政支付型社会保障水平,其边际收益相对较低;继续提高城镇居民的财政支付型社会保障水平,不仅会恶化财政再分配的整体状况,还可能带来负向激励效应;提高迁移劳动力群体④的社会保障水平,其边际收益相对较高,况且,将现行的社会保障制度延伸至迁移劳动力群体的成本相对更小。因此,城镇社会保障制度改革的重点,应当放在提高迁移劳动力群体的财政支付型社会保障水平方面,实现城镇部门社会保障体制的并轨。

1、根据地区经济发展的差异,推动迁移劳动力群体社会保障模式向多元化方向发展。因为我国地区间经济发展水平存在较大差异,城镇迁移劳动力群体分布均质性较差,提高迁移劳动力群体的财政支付型社会保障水平,应当采取循序渐进的方针。鼓励地区政府根据本地经济发展状况及迁移劳动力群体的特殊需求,提供带有地区特色的多元化社会保障服务方式,逐步提升这一群体的社会保障水平。目前广东、上海、北京等省市在这方面做了有益的探索,他们的经验值得认真总结。

2、根据迁移劳动力群体的实际需求,推动社会保障方式的渐进式扩展。在政府财政承担能力有限、财政功能健全需要一定时间的条件下,迁移劳动力群体的社会保障需求不可能同步得到满足,而必须选择保障方式的优先次序。从实际情况看,迁移劳动力群体大多在较为艰苦和危险的岗位从事工作,建立工伤保险和医疗保险的紧迫性和必要性更高。因此,城镇社会保障体系的并轨,应当以这两种社会保障的提供为突破点。在此前提下,再逐步满足迁移劳动力群体的养老保险和失业保险等相关需求,从而实现保障方式的渐进式扩展。

3、坚持完善制度规范与强化执法行为措施并举方略,努力推动迁移劳动力群体社会保障改革的顺利实施。迁移劳动力群体在社会保障问题上,整体处于弱势谈判地位,迁移劳动力群体是否获得社会保障,个人特征的影响相对很小,而企业、行业和职业特征的影响相对更大。因此,完善制度规范和强化执法行为,对于顺利推进这一群体的社会保障改革具有重要意义。各级政府应当逐步完善迁移劳动力群体社会保障的相关制度,规范企业行为,保护迁移劳动力群体的权益,降低社会保障的转移成本。同时,应当加强执法力度,保证各项社会保障制度的顺利实施,从整体上推进城镇部门社会保障体系的并轨。

(三)不断缩小城乡社会保障水平的差距,优化农村社会保障体系和城镇社会保障体系,在构建城乡一元制社会保障体制方面实现创新。在城镇部门社会保障体系逐步并轨的基础上,我国的社会保障体系将由原有的三元结构逐步转换成城镇和农村的二元结构。与此同时,随着我国经济发展水平的提高,提升农村部门的财政支付型社会保障水平的边际收益将显著上升,而城镇财政支付型社会保障的负向激励效应逐步显现,这时降低城镇部门的财政支付型社会保障支出比例,推进社会保障“分担化”的边际收益将会上升。因此,社会保障制度改革的重点,应当放在农村社会保障体系改革和城镇部门社会保障体系优化两个领域,逐步完成一元制社会保障体系的构建任务。

1、遵循“分类保障、分步推进”的原则,推动农村财政支付型社会保障水平的提升。农村财政支付型社会保障水平的提高,必须分领域、有重点的逐步加以推进。一是扩大政府财政的支持范围,除直接增加对农业生产的财政支持外,应着重于农村教育发展、农村卫生条件改善、农村反贫困计划的财政投入,推动新型农村合作医疗制度、农村居民最低生活保障制度、农村养老保险制度的建立和完善。二是政府财政投入应当与农村金融制度改革、土地制度改革、家庭和社区保障制度改革相配套,通过多方面的密切配合与合理分工,增强农村财政支付型社会保障支出的可持续性。三是结合政府对农村税费改革的进程,推动农村社会保障水平的提高,充分利用各级财政增加农业投入、减轻农民负担为农村社会保障制度改革创造的广阔空间,逐步建立城乡统筹的社会保障制度。

2、遵循“开源节流、社会分担”的思路,实现城镇部门财政支付型社会保障支出的优化。在经济发展水平逐步提高的条件下,财政支付型社会保障支出产生的负向激励效应,在发达国家已经得到了显著的反映,而他们解决这一问题时所秉承的“开源节流、社会分担”的基本思路,可以为我国提供有益的借鉴。要实现我国城镇部门财政支付型社会保障支出的优化,必须从两方面解决问题。一是改善财政支付型社会保障的提供方式,压缩城镇部门的社会福利补助标准,特别是压缩高收入群体的社会福利补助标准,提高社会保障税率和退休者享受退休福利补助的年龄,实现“开源节流”策略。二是积极推进公共服务方面的“社会分担化”政策,引入更多的市场因素和社会力量参与公共服务,增强雇主、个人、商业保险的社会保障责任分担意识,形成穷人靠政府,富人靠市场的社会保障格局。

3、遵循“统一标准、全面覆盖、普遍受惠”的原则,逐步实现城乡社会保障服务专业化和社会化。城乡社会保障体系并轨,是我国社会保障体制改革的奋斗目标;构建城乡一元制的社会保障体制,就是统一基本标准、全面覆盖社会保障领域,促进社会各阶层共享改革发展成果,在专业化和社会化服务中,不断满足全体人民日益增长的社会保障需求。

(四)不断完善社会保障体系的制度框架,妥善处理社会保障体制运行中出现的各种新问题,在建立社会保障制度的长效机制上实现创新。在当代世界,社会保障早已成为评判一个国家或地区的经济社会,是否处于良性、协调状态和文明进步程度的重要依据和基本指标。建立社会保障制度的长效机制,不断消解社会保障体系中的各种壁垒与突出矛盾,促进和谐社会的构建,是社会保障工作义不容辞的历史任务和光荣使命。要完成这一历史任务与光荣使命,促使我国社会保障体制改革深化,必须探寻社会保障制度可持续发展的长效机制及其可实现的具体途径。

1、坚持“统账结合”⑤的基本方向,不断探索部分积累制的实现形式,积极解决统账结合中的转型成本困难,努力克服做实个人账户中遇到的基金保值增值障碍,为建立社会保障的长效机制奠定制度创新的基本框架。

2、坚持完善“多支柱模式”⑥构架,调整现有的支柱结构,强化各支柱的不同功能,加大社会保障的再分配因素,提升消除贫困的制度能力,促进社会保障制度的可持续发展,为建立社会保障的长效机制提供制度创新的保障。

3、坚持“补救型”模式⑦的基本理念,在保持社会保障“底线”公平的基础上,整合社会资源,强化主体责任,充分调动政府、个人和市场三方面的积极作用,促进社会保障制度的优化重组,为建立社会保障长效机制提供制度创新的发展基础和空间。

4、坚持合理的交费水平和适度的个人账户规模,充分运用经济政策激励企业与个人,参与社会统筹和做实个人账户的积极性与主动性,使积累制的个人账户成为社会保障制度的重要载体,确保社会保障功能的充分发挥,为建立社会保障的长效机制提供制度创新的重要条件。

5、坚持正确的投资策略,促进社保基金保值增值,形成集中投资分级管理的基金运营机制,规避贬值与运营风险。大力发展企业年金制度,促进企业养老机制完善。充分运用市场因素,规避系统风险,强化风险管理责任,促进社保基金及企业年金保值增值,为建立社会保障的长效机制提供制度创新的发展路径。

6、坚持大手笔大思路,从总体发展出发,谋划社会保障体制构架。不断提升统筹层次与能力,化解系统集合风险,运用系统思维解决社会保障体制改革与发展过程中出现的各种矛盾和问题,促使社会保障制度尽快趋向完善而走向成熟。坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新的思想路线,抓住机遇,迎接挑战,为建立社会保障长效机制提供制度创新的科学态度与思维方法。

7、坚持科学的评价标准,建立健全正确的定性与定量相统一的政府社会保障绩效评估指标体系。政府社会保障绩效评估指标体系⑧,可以全面反映、评价、监测、矫正各级政府发展社会保障事业的成绩与效率,促使社会保障体系向全面性、统一性、普遍性相结合的方向发展。利用科学合理的政府社会保障绩效评估指标体系,正确评价各级政府的社会保障绩效,为建立社会保障长效机制提供制度创新的组织监督与保证。

  释:

①四个阶段:一般认为,我国社会保障制度的构建从开始到现在,经历了1949~1956的创建阶段、1957~1965年的发展阶段、1966~1978年的瘫痪阶段和1979年至今的改革阶段等四个阶段。

②三条保障线:下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障。

③即城乡三元结构:在我国传统城乡二元结构的基础上,由于改革开放的不断推进,衍生出了一类介于城乡之间、城镇居民和农民之间的特殊群体,主要包括进城务工人员、乡镇企业职工和被征地农民等。这个特殊的群体亦称迁移劳动力群体。

④参见注释③·

⑤统账结合:指以部分积累制为特征的混合模式。目前在我国就是现收现付的社会统筹部分加上完全积累制的个人账户部分。

⑥多支柱模式:世界银行认为,多支柱模式具有社会保障制度可持续发展优势,建议将三支柱模式扩展为五支柱模式。即:一是非缴费型的“零支柱”;二是缴费型并与个人收入水平挂钩的第一支柱;三是强制性的第二支柱,即个人储蓄账户式的企业年金制;四是自愿型的多种形式的第三支柱;五是非正规保障形式的第四支柱。在多支柱模式的建议中,认为各国政府可以根据各自的国情灵活确定,不必千篇一律。

⑦补救型模式:补救型的美国模式与普救型的欧洲模式是两个相对的理念。普救型模式主要指国家包揽社会福利一切事宜,形成人人皆福利的包办模式;补救型模式主要指国家将有限的转移支付用于弱势群体,制度设计既要为社会提供一个基本的“底线”保障,又要充分发挥国家、市场和个人(家庭)三者的作用。

⑧曹信邦:《政府社会保障绩效评估指标体系研究》,《社会保障制度》[J]2006年第11期。

参考文献:

       [1]魏杰、王韧.结构变迁、财政转型与中国社会保障体系的改革路径[J].社会保障制度,2006,(11).

       [2]郑功成.“十一五”期间社会保障工作新要求[J].社会保障制度,2006,(6).

       [3]赵人伟、赖德胜、魏众.从经济转型看我国社会保障体制改革[J].社会保障制度,2006,(9).

       [4]周沛.社会工作和社会保障的同源性及其在和谐社会构建中的重要意义[J].社会保障制度,2006,(6).

[5]郑秉文.建立社会保障“长效机制”的12点思考[J].社会保障制度,2006,(2).

来源: 编辑:sldxlx