对商洛农村民生问题的理性思考
陈永芝
重视民生、改善民生，已经成为时代发展的一个重要课题。商洛是西部经济欠发达地区，民生问题欠帐较多。为从根本上解决民生难题，商洛市委市政府近年来，推出了《商洛市2008——2012年农民增收规划》及一系列具体实施措施，以切实解决民生欠账和实现经济社会全面发展的目标。
一、商洛民生问题的现状
自实施“十一五”规划以来，商洛在整体推进和实施教育、就业和再就业、公共卫生、社会保障、住房保障、农村基础设施、公益性文化体育设施、城乡社区服务体系建设等方面已取得一定成效。截至2007年底，商洛农村自来水普及率提高到37.9％，农村饮水条件和农村卫生状况进一步改善；全市农村卫生基础设施建设得到改善，新型农村合作医疗制度在创新中不断完善，农民群众“看病难、看病贵”问题得到有效缓解；商洛农村公路迅猛发展，基本构建了农村公路交通网，全市农村公路总里程达到1.
但是商洛是西部经济欠发达地区，全市七个县（区）都是国家扶贫开发重点县。受经济条件、财力水平等诸多因素制约，全市社会公共事业发展长期滞后，教育、收入分配、就业、社会保障、医疗卫生等发展水平较低且“缺位”现象较为普遍。随着城乡差距的扩大和地域发展的不平衡，农村民生问题更加突出和普遍。社会事业发展落后，极大地阻碍了农民收入的整体增加和生活水平的提高。1、农村义务教育改革急需调整。在自然条件较差的山区，农村校舍的撤并，虽大大缩减了办学支出，但是农村学生上学的成本却在无形中加大很多，并且由于教育产业化的发展，父母要花费更多的时间和金钱，才能使孩子和城里的同学站在同一个起跑线上。这就更进一步加剧了农村“空心村”的形成和农村孩子上学难的问题。2、社会保障制度改革缓慢，惠及全民的保障较少。目前从整体上说，我市经济综合实力较弱，因而覆盖到全体居民的社会保障更少。3、基础设施落后滞后。到2007年，全市有1500个村不通油路、75个行政村不通公路，2000个村不通电，78.37万农村人口存在饮水难或不安全问题。4、就业形势严峻。截止2008年底，商洛农民工总数为49.7万，全市外出农民工提前返乡者已经超过5.2万（不含正常回乡过春节的人），占外出务工农民工总数的10.5%。这些农民工的就业创业已成为各地政府研究的重要问题。而留在农村以农业生产为主的农民，其土地经营还多属于“豆腐块”式地传统耕作模式，仍然摆脱不了靠天吃饭的局面。如何重视农村民生问题，并大力改善农村民生落后的现状，实现农村可持续发展是政府急需要解决的问题。
二、商洛农村民生问题突出的原因分析
（一）农民收入过低、收入差距太大。首先是城乡差距大。2008年商洛市城镇居民人均可支配收入10688元，农民人均纯收入2401元，城乡居民收入比扩大到4.45比1，绝对差距为8287元。其次是与其他地区相比差距太大。2008年农民人均纯收入与全国、全省分别相差2360元和735元；与安康、汉中分别相差369元和483元。收入总量很低，虽然当年农民收入增速很快，但农民收入总量仍排全省最后。最后是市内各地收入差距较大。丹风县棣花镇万湾村农民人均纯收入达到3062元、商州区大赵峪办事处冀村农民人均纯收入3000元、山阳县高坝镇石头梁村农民人均纯收入达到3826元、柞水县石瓮镇东甘沟村农民人均纯收入达3420元、商南县富水镇的桑树村农民人均纯收入达3284元，这些新农村建设示范村全村农民人均纯收入均达到或超过3000元，这些新农村建设样板村的收入差距就比较大，而自然条件较差的地方与之相比就更大。
（二）农村教育、医疗等资源匮乏，公共产品与公共服务提供不足。到目前为止，农村已建立的为农民服务的“农民书屋”其数量和质量都有待进一步提高和改进，能为农民提供改善生活方式和质量的公共娱乐设施也相当有限。而在偏远地带生存的农民其本身所能接触到的各种公共产品服务就更是寥寥无几。
（三）农村劳动力就业难。首先是农村的就业机会较少，大量农村剩余劳动力需要转移就业。其次，从农村到城市务工存在重重障碍。再次，受金融危机影响，返乡回流的农民工较多。大量的农村剩余劳动力要实现就业再就业比较难。
（四）社会保障不完善。农村存在着大量的需要社会保障制度来维持生存的低收入群体没有加入到社会保障的行列中。这些问题反映在农村及低收入群体身上就普遍表现为：医疗难、上学难、就业难、权益保障难等一系列民生问题，这也说明了低收入群体不仅是经济上的弱势群体，更是政治权力上的弱势群体。因此要实现社会和谐，就必须解决由于社会发展不平衡和差距过大引发的各种社会矛盾和问题，就必须解决好农村民生问题。
（五）城乡发展不平衡。科学发展观要求发展必须全面协调可持续，要统筹城乡、区域、经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放，兼顾和协调好改革发展进程中的各种利益关系，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调。但是目前全市农村普遍存在着城乡发展不平衡、经济社会发展不协调、经济发展与人口资源环境不适应等问题。从目前全市农村产业结构调整和发展的情况看，丹凤县棣花镇万湾村基本形成林果、蔬菜、农家乐和劳务四大支柱经济体；山阳县高坝镇石头梁村基本形成以建筑劳务、种植养殖、生态林业和加工运输为主的“一村一品”经济；商州区大赵峪办事处冀村基本形成以种植养殖、水杂果、加工业为主的经济体系。可以看出，这些村的经济结构整体上还是以农业生产为主的，产业结构优化还处在较低级阶段。虽然这些村是新农村建设示范村，它们的发展水平在农村算是比较好的，但整体上它们的综合发展能力和水平都还比较低，农民人均收入才3000多元，和城市相比还相差很远。要扭转这种区域差距拉大的趋势，实现城乡统筹发展的新格局，就必须大力发展地方经济，并在经济发展的基础上，加强社会建设，注重保障和改善农村民生，推动农村经济和社会协调发展。
（六）商洛贫困面积大，贫困人口多，脱贫致富难。商洛经济不发达，贫困面积大，贫困人口多，返贫率高，自然环境艰苦复杂，人均收入低，脱贫难。且贫困村和贫困人口主要集中在中、高山区，人畜饮水困难、因学致贫、因病致贫是这些贫困村普遍存在的问题之一。商洛贫困人口2000年底为90万人， 2005年底为52万人，到2008年底为45万人。农村贫困人口和贫困面积很大。因为贫困，农民人均纯收入的增长远远落后于城市居民人均可支配收入的增长；因为贫困，农村文化、教育、科学、卫生、体育等现代文明远远落后于城市。生存的艰难困苦使这些农民没有能力脱贫致富，更没有能力改善其自身的生产生活条件。
三、加强商洛农村民生建设的对策措施
（一）调整和优化农村经济结构，提高农民增收能力
解决民生问题的根本途径是发展。发展优势产业、调整经济结构、增加农民收入是解决民生问题的出发点和落脚点。首先要以市场化为目标进行农业农村经济结构调整，优化农民增收结构，把发展现代特色农业，拓宽农民增收渠道作为改善农村社会民生的动力之源。各地要以“一村一品、一乡一业、一县一业”建设为主要抓手，做大做强现代中药、绿色食品、生态旅游、劳务输出四大农村特色产业和药、果、畜、茶、菜、油六大农业特色产品，大力推进农业和农村产业结构调整，积极培育区域特色主导产业，提高农业综合效益。要以发展蚕桑、茶叶、中药材、食用菌等名特优产品生产为重点，努力扩大基地面积，增加商品批量，提高市场竞争力。要利用中药资源和生态环境两大优势，以企业为主体，加快构建药源生产体系、新药研发体系、加工生产体系和市场营销体系，做大做强陕南中药产业。到2012年，全市700个“一村一品”推进村达到示范村标准。现代中药产业增加值超过20亿元，绿色食品增加值超过15亿元，生态旅游综合收入达到12亿元，劳务收入达到30亿元，四大农村特色产业收入占到农民家庭经营收入70%以上。二要因地制宜加强项目基地建设，大力发展粮油、果蔬、肉类、乳制品等农副产品加工业，延长农业产业链条，构建生产、加工、销售有机结合的现代农业产业体系，提高农业资源的利用效率和农产品的附加值。总体上要在各县区努力形成优势突出和特色鲜明的产业带，并积极引导加工、流通、储运设施建设向优势产业区聚集，不断促进农业产业集约化、规模化、设施化生产水平，提高农业综合生产能力。各级政府及各部门必须把发展作为第一要务，着力推进新农村建设，抓投资、上项目、壮企业、兴产业，不断增强综合实力，为提高解决民生问题的水平和能力打下坚实基础，提供坚强的物质保障。
（二）完善农村教育体制，提高农民受教育水平
教育是民生之基。党和政府高度重视教育发展和教育公平，出台了一系列重大措施，比如农村全部免除义务教育阶段的学杂费，国家对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费等。这些政策措施都为农村农民整体素质的提高打下了一定的基础。但是由于商洛农村经济发展水平低和农民收入少及其他各种因素的制约，在教育产业化发展中，农村孩子依然“上学难”。因而我们还要进一步改变农村教育发展的“硬条件”和“软环境”，完善农村教育发展体制机制，为农村人口提供公平的受教育的机会。要切实加大农村教育资源的整合和经费的保障力度，改善农村办学条件，提高义务教育质量，促进城乡义务教育均衡发展。要整合农村教育资源，切实扭转农村校点分散、办学成本高、办学质量不高的局面，扩大农村义务教育阶段集中办学的规模，建立惠及农村九年义务教育学生免费机制、高中困难学生救助机制、“大中专”困难学生扶助机制等为主要内容的“农村贫困学生助学”基金，不断完善农村贫困学生助学救助体系，切实解决困难家庭学生上学难的问题。要健全面向农村的职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训，提高农民工就业能力。到2012年，全市力争农村劳动力累计转移就业培训50万人，其中“阳光工程”培训3万人以上，“雨露计划”培训2.5万人以上，使全市农民整体素质进一步提高，就业能力与创业能力明显增强，农民收入显著增加，并建立覆盖城乡的现代职业教育体系，真正使新就业者从业有技能、创业有本领。
（三）建立和完善农村基本医疗卫生制度，提高农村卫生保障能力。
医疗是民生之需，医疗卫生服务是民生之急。我们要建立和完善覆盖农村的公共卫生服务体系，建立健全农村基本医疗卫生制度。首先要加大政府投入，并坚持公共医疗卫生的公益性质，不断整合城乡医疗卫生资源，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，提高乡村卫生院所医疗服务能力，确保农民群众有病可医，有病能医。其次要巩固发展新型农村合作医疗制度，规范和完善农村大病防治和救助机制。再次要坚持在农村建立和完善覆盖农村的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,确保中央提出的到2011年实现农村人人享有基本医疗卫生服务的目标实现。
（四）建立和完善农村社会保障制度，提高农民受保障水平。
保障是民生之安全网。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立和完善农村社会保障制度是改善农村社会民生非常重要的方面。一是建立健全和完善城乡社会救助体系，进一步完善具体的救助制度，要建立以城乡低保、农村五保、灾民救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助相配套，以临时救助和政策扶持、社会帮扶为补充的全方位的救助体系，多方面解决困难群众的生活及其他方面的困难。二是进一步增加各级财政投入，扩大农村最低生活保障线覆盖范围，放宽保障标准，实现应保尽保、应保必保。不断提高各类困难群众的保障水平，不仅城乡低保，包括农村的五保、城乡医疗救助以及灾民的救助水平都要有进一步的提高。三是以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加大财政支持力度，加快建立覆盖全省农村的社会保障体系，实现城乡一体化，推进城乡公共服务均等化进程。四是加快立法步伐，完善现行的社会保障制度。我们不但要通过立法明确社会保障责任主体各方的责任，真正保障低收入群体的起码生活，促进各项社会福利事业和慈善事业的健康发展，还要充分利用社会资源，大力发展民间社会慈善事业，并促进其不断与法定的社会保障事业走向融合。
（五）建立城乡平等的就业制度，促进农民工增收
就业是民生之本。增加农民收入,关键是扩大农民就业，拓宽就业渠道。面对严峻的就业形势，千方百计扩大就业成为当务之急。一要加强政府引导，发挥政府投资和重大项目建设带动农民工就业的作用，加强有组织的劳务输出，引导农民工有序流动，积极组织农民工参与农村公共设施建设。二要建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。三要完善市场就业机制，扩大就业规模，敞通就业信息，改善就业结构。四要完善支持自主创业、自谋职业政策，进一步降低农民工返乡创业门槛，给予自主创业者更多的政策优惠和便利条件，鼓励更多劳动者创业。五是加快改革户籍制度的步伐，完善和落实国家对农民及农民工的政策，依法维护农民及农民工权益，促进他们进入城镇就业和居住，确保农民及农民工劳有所得。
（六）完善收入分配制度，实现社会公平
收入分配是民生之源。制度对于解决民生问题具有根本性、长期性和决定性。重视民生、保障民生、改善民生，必须完善收入分配制度，深化收入分配制度改革。目前我们在改善民生程度和实现社会公平上，仍然有不少问题亟待解决，有违社会公平、不利于农村民生改善的体制、机制和制度性障碍还客观存在，改革的步伐、改革的力度必须加大。各级政府要在初次分配中体现公平，在再次分配中加大对农村农民的转移支付力度，在三次社会分配中要加大社会对农村农民的扶贫支持力度，并且要不断增强制度的执行力，切实把中央政府已经出台的改革措施、重要制度落到实处，切实有效地保障农村民生能够得到持续不断的改善。
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