公共职位代际传递的实现途径及治理措施

刘  东  杰

在我国，“公共职位通常是指政府和各类公共事业部门中的具体工作岗位。”这里的政府是指“大政府即广义上的政府……等于国家机构的总体与执政党之合。”“公共事业部门指具有很强的公益性与正外部性的行业与部门。”在我国主要指“为了社会公益目的，国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”也即事业单位，以及具有垄断经营性质的公共企业，即公用事业。公共职位是国家因公共服务而设置的岗位，“公共性”是其本质特征，这既体现在其职能方向上，亦应体现在其进入机制或渠道上。就其职能方向而言，向公众提供公共服务，以维护和增进社会公共利益是其根本宗旨；就其进入机制或渠道而言，向全体民众提供均等的竞争机会是其纳新要求。

公共职位因财政供养、垄断经营和稀缺性，便具备了相当的稳定性和竞争性。特别是近些年来，我国进入了新一轮就业高峰期，就业压力空前加大，公共职位因职业风险小，福利待遇相对稳定优厚，而受到越来越多就业适龄人员的青睐；同时，随着我国经济的腾飞，社会公共事务的增多，及公共职位人员的新陈代谢，无论政府抑或公共事业部门的公共职位都存在不断扩增动力和纳新的要求。据统计，自2001年我国公务员第一次实行公开招考起，国家及地方已连续12年进行公务员队伍纳新工作，目前，全国公务员已逾700万，近年年均增长15万，并已基本形成每年招考的惯例；全国事业单位多达126万个，共计3000多万在岗职工，并且这个数目也在逐年增长；垄断性公用事业的从业人数也十分庞大，并不断增加。公共职位的每年纳新，也一定程度上加剧了公共职位竞争的激烈性。于是，便出现了公共职位获得的非正常途径——公共职位的代际传递。

一、公共职位代际传递的缘起

所谓公共职位的代际传递，是指上代公共职位占有者利用权力、身份、人脉等资源干扰公共职位的公平竞争机制，以期实现公共职位的下代获取的现象。公共职位的代际传递构成要件有三个：一是有上代亲属（未必是父母）供职于公共职位；二是上代亲属（未必是父母）通过各种资源对公职岗位纳新机制进行直接或间接的干预；三是干预行为目的明确地指向公共职位的下代获取。

公共职位的代际传递现象之所以出现，主要有以下几个方面的原因：

(一)公共职位的进入竞争激烈

公共职位的进入竞争激烈是出现代际传递现象的重要客观原因之一，倘若不存在激烈的竞争，欲进入者但凡可以通过自己的能力取得公共职位，决计不会选择冒职位代际传递的惩戒风险。目前，公共职位之所以竞争日趋激烈主要源于以下两方面的原因：

1.公共职位具有相当的吸引力。公共职位因是财政供养或者因垄断经营国有资产，相对于充分竞争企业而言，往往收入更稳定且有保障，即通常所说的“旱涝保收”。目前，我国公务员及事业单位人员工资、津贴、福利等各项收入总和，已超过国内居民平均收入，据中国人事科学研究院院长吴江透露，“中国的公务员平均年薪比事业单位人员平均年薪高出一万元，而企业人员的平均年薪又低于事业单位人员。”并且机关事业单位与企业工作人员施行退休养老的“双轨制”，这更使得公共职位的“含金量”大增。另外，具有垄断经营性的公共事业，因其工资福利待遇往往因垄断经营、国家监管制度缺失等原因，而出现畸高的现象。稳定而且待遇优厚对于很多社会适龄就业人员，特别是初出校门，缺少历练和冒险精神的大学生具有相当的吸引力，同时，又基于下面分析的就业压力，但凡上代公共职位占有者有“资源”可资利用，便会通过各种途径干涉公共职位的正常竞争性进人机制，通过代际传递实现对预期公共职位的获得。

2.就业压力逐年加剧。“1993年52.1万大学毕业生中仅有1370名毕业生待就业，占毕业生人数的0.3%，而2006年413万大学毕业生中就有近103.2万毕业生待就业，占毕业生人数的25.3%。2008年以来，受世界性金融危机的影响，大学毕业生的就业形势更加严峻，大多数毕业生在就业过程中存在巨大的压力。”当然，社会就业人口不仅包括大学生这一群体，但是，当前公共职位的招考对象主要是具有高等学历人员，因此，将大学生作为主要分析对象，具有一定的代表性。通常就业的去向无非三个：公共部门、私营部门及自由职业。当前，就业压力在社会各种行业普遍存在。因公共职位具有较强的吸引力和稀缺性，表现得更为突出，公务员考试出现职位考录比3000:1即是佐证。

几千年的“官本位”思想及重“关系”，轻“规则”的社会惯习，造就了“依附性”的逻辑思维：首先考虑如何通过各种外在资源来获取所需之物，而不是个人能力。认为“公权”、“人情关系”在竞争场合比个人能力更为重要。习惯于这种“依附性”思维逻辑的当代大学生并不在少数。于是，在激烈的就业竞争下，常常见诸于报端的“萝卜招聘”，“领导打招呼”等与公共职位竞争录用机制相悖的现象就不足为奇了。

（二）上代溺爱与下代独立性缺失

“家庭”一直是中国社会的一个核心结构，由于公共领域的发育迟滞，中国人自古以来就有很强的“家庭观”，视家庭与工作为生活两维。过重的家庭观念使得中国人往往视亲情为社会关系的核心纽带，甚至不惜一切代价要维护、增进这种亲情。上代人对下代人的溺爱即是亲情过于泛滥，而把持无度的表现。公共职位的代际传递之所以能够出现，是和占据公共职位的上代人对于有求职欲望和要求的下代人的溺爱分不开的。在上代人对下代人溺爱心理的作祟下，上代人往往罔顾法律规定铤而走险，直接或间接地利用各种资源和手段干预公共职位的公平进入机制，从而导致公共职位代际传递现象的出现。当然，下代人的独立性缺失亦是重要原因，甚至在一定程度上是公共职位代际传递的主观逻辑起点。下代人有求职欲望+上代人有“资源”，并不必然引致上代公共职位占有者通过资源对下代求取公共职位行为进行干涉。往往是下代人缺失求职竞争取独立性的“依赖”思想，才最终致使上代公职占有者在“舐犊情深”的溺爱心理作用下，决定“冒违规惩处风险”去干预公平竞争的公共职位进入机制。

（三）公共职位代际传递成本收益权衡

理性“经济人”在选择行为时，往往会权衡成本收益，追求利益最大化。由于代际传递操作具有一定的隐蔽性、惩罚的程度较轻及主体的侥幸心理等因素的综合作用，一定程度上助长了这种现象的屡屡发生，甚至在许多地方成为众所周知的“潜规则”。公共职位代际传递是有一定成本的，这既包括动用各种资源所耗费的经济、时间、人力等成本，也包括事情一旦败露后所带来的社会舆论压力、法纪处分等。但是，代际传递一旦成功，便可能为下代人提供有保障的“铁饭碗”和维系“家族”稳固的社会地位；在目前相关处罚规定不太健全的情况下，既使不成功，也不至于对自己造成有过重的损失。事实上，在近年来所曝出的“萝卜招聘”等公共职位代际传递现象的违法成本较小，很多仅局限于“党纪处分”、“行政处分”，并不具有很强的威慑作用，这相较于“冒险”所得和“败露处罚”相比得失是不对称的。因此，权衡收益与违法成本，选择冒“违纪违法”处罚风险而去干预正常竞争招聘程序，自然常常会成为“理性”选择。

二、公共职位代际传递的实现途径

公共职位代际传递主要通过“类顶替接班制”、违规进人及“奖励制”三种途径实现。

（一）“类顶替接班制”

顶替接班制是特定历史时期的产物，即上代人退休，下代人接替上岗的一项纳新制度。这是70年代末，国家针对城市青年就业、知青返城安置等问题而制定的一项临时性就业制度。这种制度在执行十余年后，便随着用人制度的市场化、社会化，其合法性逐渐丧失，上世纪90年代即已基本宣告终结。但对这种“顶替接班制”稍作变通的“类顶替接班制”却或明或暗地延续至今。

1.只招收公共职位正式职工子女。温州市瓯海区机关、事业单位只将在编在岗工作人员的配偶或子女作为招聘必要条件；湖南省怀化市鹤岗区“2010年乡财政所和社区招聘简章”中规定“父母有一方或双方在鹤城区机关企事业单位工作”等条件，就是这类典型案例。

2.为公共职位正式职工子女加分、搞考前培训予以特殊照顾。这以鄂尔多斯市东胜区公安系统文员招聘，规定对该市“行政、事业单位职工子女、国有集体企业干部职工子女，在笔试成绩上加10分”的案例最为典型。

无论是将在编在岗职工子女作为招聘必要条件，还是对在编在岗职工子女给予加分等特殊照顾，其实都是一种罩着“人情照顾”的“合理”外衣的“非法”操作机制，实质上是在法律、舆论顾忌之下对传统“顶替接班制度”的一种巧妙变通而已。

（二）违规进人

1.“萝卜招聘”。所谓的“萝卜招聘”，其实就是一种设置专属特定人员个性化特征招聘条件的一种“量体裁衣式”的招聘方式。每一桩“萝卜招聘”背后，几乎都有占据公共职位的上代人的身影。例如，2008年福建宁德屏南县县委党校招聘一名教师，设置的条件是“境外高等院校经济学专业毕业，取得学士学位，接受英语语种授课，具备英语六级听说读写能力”、“女性，22周岁及以下，共青团员”、“屏南籍或出生地在屏南”等，如此苛刻而具体的招聘条件都指向了该市一名领导的女儿。

2.特批进员。这主要是，上代公共职位占有者自己或者拜请相关领导，通过违规运作，在正常进人机制之外的特招现象。如，天津市西青区副区长李治阳之女报考天津市西青区司法局，尽管落了榜，但最终她依然以“特招”的方式进入西青区国土分局工作，并得到事业编制。事发后据李治阳说，这是得到了领导的“特批”；又如，湖南省冷水江市人事局长曹长清，报告请求该市市委、市政府领导“将儿子安排到市财政局工作”；再如，广东省东源县法院院长主持法院党组会议，同意不经考试就招录自己弱智的儿子为工勤人员，且当地人事部门否认违规。这些都是公共职位占有者自己或者拜请领导特批进员的典型案例。

 3.渐进谋取。这种公共职位代际传递的实现途径，主要表现为分步式实现渐变的身份转换。比如，先做公共职位合同工，再经过形式上的公开招考、领导批示或者直接引进的方式，进而实现由合同制身份转变为正式编制内身份，最终实现长期占据公共职位；又比如，利用国家基层人才优惠政策，先谋取“三支一扶”、“大学生村官”或者“社区工作者”等特殊身份，然后，再利用当地政府对此类人员考聘的优惠政策，最终实现谋取公共职位的现象。例如，华东某省辖市一名县处级领导，通过各种渠道让自己儿子“考上”“大学生村官”，然后，在儿子“大学生村官”期满前，又通过“争取”各种政策，让儿子顺利地“考上”当地一家公共事业单位，从而实现了公共职位的代际传递，为儿子谋取了“干部身份”。

（三）奖励制

 在历史上，奖励制长期存在，如“军功爵”即将爵位授予战功显赫的功臣、“政党分赃制”即“政党在选举获胜以后，把官职作为战利品据为己有，公开在其支持者之间进行肥缺分赃。”当然，“迄今为止，最能体现竞争开放性的公共职位任用制度有两种：选举与考选。”因此，在当前倡导科学理性的背景下，“军功爵”和“政党分赃制”早已经被现代的选举制和考选制所替代。但是，另类形式的奖励制却时时浮现。例如，2010年，河北省盐山县设立了一个名为“县长特别奖”的奖项，“对为全县经济和社会事业发展做出了突出贡献的单位或个人，在下一年度为单位相关负责人或个人的一位子女在事业单位安排工作。”该“政策”自2003年实施以来，“多名当地‘官二代’获奖事业编制。”在当地，上代公共职位占有者利用这项看似“合法”的“非法”规定，使公共职位代际传递成为“有法可依”。

三、公共职位代际传递的治理措施

1.健全公共职位纳新法律法规。我国于1993年制订的《国家公务员暂行条例》明确规定，国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职位的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用；2005年国家出台的《国家公务员法》第二十一条亦明确规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。该条规定，相较于此前《国家公务员暂行条例》中的相关规定有了明显的周全和完善：将公开招考的公务员范围进一步扩大。同时，与《国家公务员法》相配套的一系列考试制度的出台，进一步使国家公务员队伍纳新制度完善，有效地遏制了公务员职位代际传递。目前，公共职位代际传递的重灾区，主要分布在事业单位和国有垄断公共企业领域。虽然国家及各地都曾制定出台过相关的《事业单位招聘制度》和《事业单位管理办法》等，但直至2011年，人力资源和社会保障部出台了《事业单位人事管理条例》，规定新进人员应公开招聘，才为“事业单位一直以来是块‘灰色区域’，并无明文要求必须面向社会招聘，以至于出现大量人情招聘和内定人选”的现象提供了法律制度上的规范。对于国有垄断公共企业而言，目前尚未有全国通行的权威性人事制度。法律制度上的缺失，造成了事业单位及国有垄断公共企业人员招聘问题不断，代际传递现象频发。未来，需要在完善《国家公务员法》的基础上，进一步制定《国家公务员考试法》，进一步规范和扩大公务员招考范围和流程；制定《国家事业单位人事管理法》，以国家法律的形式进一步强化事业单位招聘的严肃性，并依据《国家公务员考试法》制定相对灵活性的《国家事业单位人员考试法》；分行业制定全国通行的垄断公共企业的人事制度，使垄断公共企业的人事招聘进一步开放和规范。通过三类公共职位人事纳新制度的制定和完善，公共管职位代际传递现象将会明显减少。

2.提高违法成本。“应当为违法行为设定远高于因违法所得。”提高公共职位代际传递者的违法成本，“使违法行为成为人们理性行为的受排斥者，是人们认知的行为中最不愿选择和无法接受的、最不经济的行为。”“违法成本体系设计是要注重责任体系的完整性和均衡性。”这主要应从以下两个方面考虑：一是从成本类型的角度考虑。不仅要加大执法力度，使健全的公共职位纳新法律法规真正落到实处，因为“如果有了正确的理论，只是把他空谈一阵，束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。”使违法者除了承担相应“党纪”、“行政”处分，还需要依据国家相关法律承担行政法律甚至刑法责任，使违法者在严厉的法律治理面前有所收敛。同时，还需要让公共职位代际传递者承担“社会声誉”成本。当前，公众对“有关系”“找后门”等社会不良现象普遍抱有冷漠态度，甚至有部分人群不以为耻反以为荣。对于此类现象，政府切不可放而任之，应即可通过各种媒介宣传教育，在社会上树立“代际传递”者耻的良好社会风尚，对违反者给予社会公布和不良信用记录，以社会舆论的压力使后继者却步；二是从违法违纪主体的角度考虑，应将所有参与公共职位代际传递运作的主体都纳入法律制裁的范围，这不仅包括上代公共职位占据者、其他辅助参与者，还应将下代有代际传递故意的求职主体囊括进去，让其承担各类“风险成本”。这样，才能使公共职位正常纳新制度真正具备应有的权威性。

3.鼓励社会监督。在当前资讯日益发达的背景下，民主政治的实现也有了更多新的技术手段。因公共职位的“公共性”，则决定了其必须面向社会公平开放，而不能局限于特殊群体。因此，每次公共职位的人员纳新，可能都是关乎全社会人员利益的一次“抉择”。选择什么样的人，是否公平选人将对社会产生不同的正反影响。选对人和公平选人，将会有效增进公共利益，促进社会公平；选错人和非公平选人，将会减损社会公共利益，进一步侵害社会公平。国家公共职位的人员纳新关乎社会每一个人，因此，需要公众的监督。当前，我国公民总的参与意识在不断增强，但仍需进一步的培育和提高。这不仅仅需要国家的鼓励，更需要每一位公民自觉树立起“公民意识”。

社会监督是防止公共职位代际传递的有效机制。如何鼓励社会监督？一是建立监督举报有奖制度。对于提供了公共职位代际传递客观真实材料的群众，要给予适当的物质和精神奖励，以树立“优秀公民”的榜样来带动更多的人行使合法权利；二是建立举报保护制度。对于匿名举报者，国家相关部门应当给予举报者个人信息的保护，防止泄漏。对于伺机报复监督举报人者，要给予法律的严惩，以儆效尤，使监督举报者各项安全得到保障；三是通过各种媒介进行公民“政治社会化”，进一步提升公民的权利意识和民主意识，使其真正意识到自我的“公民”价值；四是进一步推动政务公开。通过政务公开使公众对于公共职位人员纳新的流程、条件、结果等有充分的了解，为公民监督提供分析的信息资料。事实上，近些年来许多公共职位代际传递不良现象的举报，就是广大网民通过对网络政务信息的正确分析后才进行的。

         (作者单位：江苏省淮安市委党校)

                责任编辑/王军正