内容提要：本文对目前我国农村土地承包经营权流转的特点和受制约因素进行了分析，并从创新农地产权制度；建立完善的农地使用权流转市场、规范土地流转中介组织；加快完善相关法律法规，规范农村土地流转程序；加快完善农村社会保障制度；提高农业比较利益，增加土地使用权市场的需求，以及建立土地流转收益递增机制等六方面对促进农村土地经营权有效流转进行了探讨。
关键词：承包经营权、流转、制约因素、产权、主体
党的十七届三中全会《决定》明确指出，要“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”这就为健全严格规范的农村土地管理制度，加快土地承包经营权有序流转指明了方向。正视并解决土地承包经营权流转中存在的问题，对于促进农业产业结构调整和农民增收具有极其重大的意义。
   一、目前我国土地承包经营权流转特点
   一是流转数量和规模逐步增长。农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展，在较长时期内流转的规模是稳定的，一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。近几年呈加快趋势，截至2007年末，全国农村土地承包经营权流转总面积达6372万亩，比2006年增长14.8％，占家庭承包耕地总面积的5.2%。特别是2008年以来，土地承包经营权流转明显加快，截至8月底统计，各地上报的土地承包经营权流转面积已达到1.06亿亩，比2007年增长66%；占承包耕地总面积的8.7%，比2007年提高了3.5个百分点。就全国来看，区域之间也存在较大的差异性，其中东部地区较高，很多地区超过10%，中部地区大多在5%-10%之间，而西部地区大多低于5%。
   二是流转形式以转包出租为主。法律允许农民采取多种形式流转承包地。尽管近几年流转的形式多样，但转包和出租一直是土地承包经营权流转的主要形式，2007年占总流转面积的78％，比2003年提高了10.6个百分点。据调查，目前我省商洛市转包出租占全市流转面积的71%。
   三是流转对象呈多元化趋势。除农户之间流转外，近年来一些工商企业、龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增加趋势。据调查，目前土地承包经营权在农户之间流转的占64％，受让方为企业等其他主体的已占到36％。
   四是流转规模与经济发达程度及劳动力转移状况紧密相关。从经济水平看，2007年，东、中、西部地区流转面积占总承包面积的比重分别为5.9％、4.8％和5.3％；其中东部地区有一半的省（直辖市）流转比重高于全国平均水平，高出1倍以上的有5个省（直辖市）。从劳动力转移状况看，重庆市和四川省等输出大省2007年流转面积占总承包面积的比重分别达到15.9％和11.6％，其比重分别高出全国平均水平的2倍和1.23倍，这与重庆市和四川省农村外出劳动力占其农村劳动力总数的比重高达48.8％和44.6％有关。
   二、目前影响农村土地流转的制约因素
  （一）土地产权的边界不具体明确
   产权清晰是市场机制正常运作的基本保证。然而，当前农村土地产权关系的权能较混乱，主要表现在：一是承包地的产权主体不明确。虽然《土地管理法》规定农村土地属于集体，但集体所有的范围又包括村集体、集体经济组织和乡镇集体，产权主体不明确。土地所有权实际上归行政负责人掌管，农民处于无权状态。二是土地的各种权益模糊，没有明确土地承包经营权的物权属性及土地使用权流转合同的债权属性，如承包权、使用权、出租与买卖区、继承权、抵押权、收益权和转作他用权等权益，以及如何在集体和农户之间具体划分等。加之，由于农民无法用土地作抵押，又缺少其他抵押，农村金融难以发育，进一步制约农村经济的发展，恶化农户的收入前景。三是土地承包权的性质界定是以政策为主，土地权利的规定还没有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各项权能还不能完全受法律保护，权利边界模糊，弹性较大。
   （二）农村土地流转主体培育不充分
   农村土地流转的主体有发包方、承包方和受让方。发包方，即村民委员会或村民组；承包方是从本村（组）承包土地的农户；受让方既可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人，如农村专业大户、农业产业化龙头企业、农民专业合作社等。近几年，许多地方的农地流转是由村委会或基层政府组织的，有的地方收回了农民的承包地，由政府方面成立土地流转中心，将土地大面积转包给了所谓“大户”。当事人的理由一般是所谓规模经营，但背后的理由是“壮大集体经济”，解决集体兴办公共事业的财源问题。由于作为发包方的村民委员会或村民组承担着集政府代理人、集体财产法定代理人和村务管理者于一身的功能，当国家与农民之间发生利益冲突时，他们往往难以真正保护农民财产和利益。
   （三）农地使用权流转有效需求不足
   究其原因，一是近年来农业经营成本居高不下。首先，农业生产性成本的上升降低了农地经营的净收益。据调查资料显示，化肥价格每上涨10%，生产投入将增加3%，种粮纯收益将下降29%。其次，非生产性成本居高不下。尽管现在已经全面取消了农业税，但是诸如工农产品价格的剪刀差，农用物资价格的上涨以及政府形象工程的摊派等非生产性成本，严重制约了农民对土地的投入热情。最后，交易成本偏高。交易成本是指运用价格机制的成本，包括搜寻交易对象的成本、谈判成本、合同签订成本、履约成本等，即信息成本和合约成本。由于我国农地使用权的产权残缺极大地提高了交易成本。二是农业经营的收益呈下降趋势。农户对土地的需求是农产品价格造成的引致需求，农产品价格与农地供给呈反向关系，与农地需求呈正向关系。随着人口增多，农地减少，我国大约有1/3县的农地已经丧失了生产功能，即使是人均土地面积相对较多的地方，也大部分是缺水区，土地产出率很低，也不具备作为资产来买卖的条件，抑制了农户的土地有效需求，调查也显示大多数农民不愿意种地。90年代以来，国家曾几次大幅度提高农产品收购价格，但在农产品收购价格提高的次年，农用生产资料的价格也全面上涨，农业生产成本大幅度攀升，提高农产品收购价格给农民带来的利好被增幅更猛的农业生产成本所抵消。以咸阳市为例，1990年-1995年，全市农业生产总费用支出由20.11亿元增加到74.82亿元，年递增率高达30.05%；1995年-2000年，农业生产总费用由74.82亿元又增加至127.08亿元，年递增速度为19.3%，而同期，该市农民收入的年底增幅度为10.22%，费用增幅远高于农民收入增幅。三是农村社会保障制度严重滞后。目前我国占总人口70%的农村人口享用不到1／3比例的初级医疗卫生服务，养老等社会保障基本缺失。由于农村社会保障体系总体上的不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,使农民长期依赖土地，从而限制了土地流转。据调查，作为集中连片的贫困山区商洛市更是如此。目前商洛市流转土地占承包耕地比例低于全省2%的水平。
    （四）大部分地区尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场
   主要表现在：一是由于目前还缺乏相关完善的法律法规和切实有效的制度监督措施。在巨大的利益诱惑下，必然会使有些唯利是图的投资商与某些地方政府的短期利益一结合，先利用土地流转市场集中土地（名义上搞农业规模化经营），然后随意改变土地用途牟取暴利（实际上搞土地商业化开发）。二是土地流转缺乏中介服务组织，信息服务滞后。由于目前农地流转主要由基层政府来推动，而政府管理服务职能较弱；使得土地供求双方的信息流动受阻，在一定程度上影响了土地流转的速度，规模和效益。三是由于农民的素质普遍不高，而且具有一定规模的种植大户又为数甚少，如果任凭农户作为漫无目标的转让对象来完成交易过程，会再次影响土地流转的效率和速度。
   （五）土地经营权流转程序不够规范
   我国目前尚无专门规范农村土地流转财产关系的法律法规。一方面，法律体系所界定的农地流转中各利益主体之间的责权利关系不明确。具体表现为：一是农地流转中的法律关系不明确。当前农村土地使用权流转有一部分是向农户的亲朋好友流转，或者抛荒后由村干部委托别人或自己代为受让，加之流转期短且尚未形成规模经营流转中的“依法”成分很少，没有法定的程序和具有法律效力的流转合同，因此，显得相当松散和脆弱。二是农地流转的责权利不落实。由于农地流转不具备合法效力，流转双方的责权利很难明确，包括流转后的使用权限、农地保护、转让费率等方面都没有得到确认，流转双方的责权利关系非常混乱和零散脆弱，导致土地流转纠纷不断。据调查，土地问题引发的社会冲突约占全部农村群体性事件的65%，农民上访60%以上和土地有关。仅2007年，全国共查处和纠正损害农民土地权益问题达2.1万多个。三是大多数农民还是“委托集体统一流转”。 这种形式的土地流转真正操作起来是否能够真正做到“经农户同意并委托”,以及村集体组织是否能够充分尊重、保障农民的土地权益还值得思考。
另一方面，规范土地流转、保护农民利益的法律体系不健全。由于国家未出台统一规范的土地经营权流转合同文本，流转中往往以当事双方私下流转、口头协议为主，无书面转让合同或转让协议，更无中介机构鉴证，即使签订立协议，内容条款不全，权利义务不明确，合同兑现不严肃，违约责任难以追究。据调查，商洛市以口头协议方式流转的占70-80%左右，一旦发生纠纷农民权益得不到保障。
   （六）农地流转收益分配不合理
   农民财产性收入主要靠土地。依据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10～15倍，最多不超过30倍。土地收益分配所获得的收益大小在不同利益主体之间存在差异。一般而言，农民只得到土地收益的5%～10%，村集体得到25%～30%，村级以上及其他部门得到土地收益的60%～70%，按这个标准，对农民补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万～3.5万元之间，加之分配机制缺乏有效的约束，有些地区农民得到的安置补偿低于最低标准的现象也时有发生。目前农民在土地收益中，得到的财产性收入占整个收入的比例只有3个百分点。也就是说农民基本上没有什么财产性收入（迟福林，2009）。极低的补偿割断了农民与土地的联系，使农民不得不面临新的生计和基本的生活保障问题，影响了农村的社会稳定。
    三、促进农村土地经营权有效流转的路径选择
   （一）创新农地产权制度，赋予农民稳定而完整的土地承包权
　 完整的土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有权及与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、经营权、处分权等。因此，必须强化对土地承包经营权的物权保护，使农民充分享有各种土地承包权益，即包括所有权、用益物权和担保权。只要符合土地利用规划的要求，集体土地与国有土地一样，可以出租、出让、转让、抵押。其次，要把“永佃权”作为农地物权化改革的方向。目前农村土地可以试点推行“国家终极所有，农民永久使用”的永佃权制度。利于明晰和稳定农地产权。再次，各地要积极探索和研究并制定适合本地实际的农村土地流转办法，使相关法律具有可操作性。
   （二）建立完善的农地使用权流转市场，规范土地流转中介服务
   逐步实现城乡土地市场一体化改革，完善农村集体土地进入土地市场所需的制度保障。首先，要对农户之间流转的土地进行确权登记，双方在价格上进行协商，实现土地流转价格市场化，签订合同，进行公证，按合同办事。其次，从现有的土地流转形式来看，引进龙头企业，农户以土地入股，建立农业园区，采用股份制发展现代农业是保障农民土地权益比较理想的一种组织形式。它较好地解决了土地变资产，资产变股份，使土地成为农民平等参与工业化、城市化、发展现代农业的最可靠资本和农民普遍拥有财产性收入的来源。使转移到城镇的农户享有土地的股东权益，有利于土地的长期流转；使留在农村的农户，既可以获得股息，又可以在园区上班获得稳定的工资，实现预期收益的增殖。
积极培育市场化的土地流转中介服务组织。一是以促进农户进入市场、农民收入增长、维护农民利益、发挥传统组织资源以及服务功能建设为原则，建立包括龙头企业、合作社、行业协会、农民联合会等形式为主的中介组织，服务土地流转。二是加快成立包括土地投资经营公司、土地评估事务所、土地融资公司、土地租赁公司等专业性机构，以健全和规范农地流转市场。三是积极建立土地流转的交易信息网络。由政府有关部门或中介服务机构调查实施。总之，土地流转是市场化行为，政府应在尊重农民意愿的基础上积极引导、搞好规划、提供服务。
   （三）加快完善相关法律法规，规范农村土地流转程序
   现有的土地流转市场存在发育不全、交易主体权利不对称、产权不清等问题。土地流转迫切需要相应的制度安排。一方面，政府应加快制定土地资源总体规划，保护基本农田，加强社会风险规避，防止土地资源浪费，规范市场交易规则，减少不必要的干预。另一方面，尽快研究出台土地使用权的物权立法，使农村土地承包经营权的内容、公示方式、侵权责任法定化；明晰产权，把村民小组作为集体土地产权的代表，把土地的所有权同其占有、使用、收益、处分的权能分开；法律应对农村集体所有权主体、所有权代表和相应的权利、义务作出明确规定；整合农村土地承包经营权流转方式，梳理转包、出租、互换、转让这四种流转方式，允许土地承包经营权的抵押、入股、继承；规范土地流转合同，完善土地流转登记制度。最后，还要加强土地流转事后监管，保证土地流转合同中权力及义务的顺利履行。
   （四）加快完善农村社会保障制度
   总体来看，我国农村社会保障项目较少，覆盖范围有限，保障水平较低，于城镇相比差距悬殊。因此，今后的重点应放在：一是完善农村居民最低生活保障制度。中央和地方各级财政要逐步增加农村低保补助资金，提高保障标准和补助水平。二是积极探索农民基本养老保险制度。据分析，我国中央财政支出只要拿出2%，用于农民养老保险，就能建立一个低水平、全覆盖的农民养老保险体系。三是加快解决失地农民的社会保障问题。对完全失地的农民应鼓励其加入城镇居民社会保障体系。四是完善农村社会救济制度。主要是进一步保障五保供养对象的权益，并建立对农村丧失劳动能力的贫困人口的救助制度。五是加强社会保障法制建设。通过国家立法来保证对社会保险实施的强制性。六是多渠道筹集社会保障资金。可以探索采用集体经济组织和农户分担、财政转移支付、以奖代补等方式增加对农村社会保障的投入。健全农村社会保障体系。
   （五）提高农业的比较利益，增加土地使用权市场的需求
   一是鼓励大型农、工、商企业投资农业。在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型企业的规模化经营，提升农业的平均利润率和边际效益，使农业向赢利性行业转变，从而激活土地使用权市场的需求。二是要加大农村税费改革力度。进一步取农业特产税等涉农税收 ，用规范的地租制取代非规范的提留制，切实减轻农民负担，保障农民的合法收益。三是加大财政支付的转移力度，建立农业风险的防范机制。首先要加大财政支付的转移力度。对农业技术研究、基础设施建设和农业可能遭遇的自然灾害，要建立政府补偿规划。其次要建立农业社会保障基金。在政府划拨保障专款的同时，可逐步把商业保险引入农业保险。
    （六）建立土地流转收益递增机制
    目前，我国许多地区土地流转价格一般是一定几年不变，没有形成一个土地收益弹性机制，缺乏农地流转收益递增机制。故在规范有序推进土地流转的同时，应当加强合理分配土地流转收益，构建土地收益递增长效机制。充分实现农民的土地权益。

参考文献：
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