构筑关中—天水经济区商洛区域

发展的政策支持体系

华  中  煜

商洛市紧紧抓住纳入“关中—天水经济区”的历史机遇，制定出台了《关中—天水经济区商洛区域发展规划》。《规划》要求要按照区域开发开放前沿阵地和东中西部地区产业转移重要接续地的战略定位，立足资源优势，突出区域特色，促进结构调整，转变发展方式，倾力打造全国现代材料重要基地、西部现代中药基地、优质绿色食品基地和秦岭最佳生态旅游目的地，把商洛建成关中—天水经济区最具发展活力之一的经济板块和西部强省新的增长极。要实现这一战略目标，当务之急是必须加快建设一个促进其发展的政策支撑体系。

1.科技资源发展现状与问题

近年来，我市科技进步明显加快，科技资源发展呈现以下特点：一是科技人力资源不断增加。全市科技人力资源保有量近10万人，其中专业技术人才3.56万人，科技活动人员4000余人，从事科技活动的工程师267人；全市有各类科研机构31个，其中政府科研机构17个（含2所高校科研机构），企业研究机构7个，民营科研机构7个；有各类技术推广单位260多个，技术协会、学会、研究会346个。二是科技投入不断加大。“十一五”期间，市县政府组织争取中省科技项目投资5683万元，累计实施科研开发项目124个；规模以上企业累计投入科技研发、技改资金5.9亿元；各级金融机构累计为企业融资1.2亿元。2009年，市县财政科技三项费投入达到1150万元，县区财政科技三项费投入均达到100万元以上。三是科技创新及服务体系初步建立。全市有省级企业工程技术研究中心2个；市级工程研发中心4个；用于生产、教学方面实验或检验室4个；有生产力促进中心1家；有高等院校、科研机构建立的图书资料和信息（数据）库。商洛科技网建成运营，能及时为企业和社会提供方便、快捷的信息咨询。目前科技支撑体系还存在这一些困难和问题：一是科技基础薄弱。人才总量不足，科技人才分布不合理，主要集中在党政机关和事业单位，企业和基层单位少；科研设备少，利用率低。二是体制机制不活。科研机构在管理、人事、分配制度上缺乏一定的自主性，人员结构不合理，内部激励机制不健全。三是投入严重不足。据调查，2008年全市规模以上企业从事的科技项目数仅为20项，研究与开发（R&D）经费支出仅占GDP的0.14%，新产品产值仅占规模以上工业总产值的0.27%。四是企业创新组织发育不足。调查显示，支柱产业普遍存在的问题是：企业规模小，技术含量低，资源能源消耗高，产业链条短，产品附加值低，深加工能力不强，企业自主创新能力和创新动力严重不足。

2.生物资源开发利用的现状与问题

商洛优越的地理位置和独特的气候环境，孕育蕴藏着极为丰富的天然资源，自古就有“秦地无闲草，商山多灵药”之说。《全国中草药资源汇编》收录的2002种中草药中，商洛有1192种，其中265种被列入新版《药典》。大宗地道中药材有56种。其中五大商药丹参、连翘、桔梗、黄芩、五味子已成规模，全国知名。目前我市生物资源开发呈现以下特点：一是药源基地建设初具规模。以丹参、连翘、桔梗、五味子、黄芩等五大商药为主的中药规范化种植面积已发展到56万亩。“商洛丹参”成为国家首批认证的中药材栽培品种，并获得国家地理标志产品保护。二是医药企业不断发展壮大。盘龙中药工业园区、香菊制药集团公司、必康制药公司、天士力植物药业公司已发展成全国知名企业。三是招商引资强势推进。已吸引天津天士力集团、湖南九芝堂集团、山东浩天公司、陕西必康公司、陕西欧珂公司、西安鸿生公司、西安量维公司等20多家国内知名企业在商洛建立药源基地或建设生产分厂。四是营销体系进一步加强。商洛直接从事中药材生产加工的农户多达20余万户，从事药材交易的经营企业277个，其中通过GSP认证的196户，在85个乡镇建立了药业协会。五是 “科技兴药”成效显著。山阳县、柞水县被评为“陕西省中药现代化科技示范县”，镇安县、商南县被评为“陕西省中药材规范化种植基地县”，丹凤县被评为“陕西省山茱萸规范化种植基地县”，洛南县被评为“陕西省红豆杉规范化种植示范园”，山阳县被列入“国家级丹参、薯芋规范化种植基地”，商南县被列入“国家级丹参规范化种植基地”。但是，我们必须清醒看到中药产业发展存在的问题：一是产业内部结构比例不协调,目前尚处于农业初级形态。二是中药加工龙头企业少，龙头小，产业化水平较低，整体竞争力不强。三是中药产业规模小，链条短，中药产业对GDP的贡献率仅占到10%。四是企业管理人员和技术人员缺乏，尤其缺乏高级管理人才和技术人才。五是发展资金投入不足，产业化体系建设的一些关键问题尚未有效解决。

3.旅游资源开发与产业发展的现状与问题

商洛山清水秀，峰奇洞异，风光旖旎，自然环境优美，是陕西生态旅游资源最集中、最丰富和特色最突出的地区。目前，以生态旅游为主的第三产业蓬勃兴起，金丝峡创建为国家4A级旅游景区和国家级地质公园,柞水溶洞、丹江漂流两个景区创建为国家3A级旅游景区,金丝峡、木王、牛背梁、天竺山4处森林公园被评为国家级森林公园,丹江公园被命名为国家水利风景区；商南县、柞水县被确定为全省首批省级旅游强县,商洛旅游在全国范围内已经有了一定的知名度。2009年，全年共接待游客733.9万人次，实现旅游综合收入23.1亿元，分别比上年增长60.8%和120.8%。生态旅游产业存在的主要问题：一是旅游配套设施和接待服务水平滞后；二是从业人员素质和营销策略有待于进一步提高；三是开发资金短缺，融资因周期长、风险大很难得到金融支持，缺乏大公司进入；四是政府在基础设施建设、旅游规划、景点开发与宣传推介、招商引资等方面还不能适应和满足旅游市场大开发大发展的需要，在重视程度、开发力度、发展速度上各县区还很不平衡。

4.矿产资源开发与工业园区建设的现状与问题

我市拥有丰富的矿产资源，我市以建设循环工业经济园区为突破口，矿产资源开发与产业发展呈现出以下特点：一是企业加大了自主创新力度，推动循环经济发展。比如镇安县秀山水泥集团公司投入科研资金800多万元，利用铅锌尾矿替代黏土，采用低钠高性能水泥熟料生产工艺，年可综合利用尾矿17.5万吨，减少黏土开采40余万吨，节约耕地180余亩。二是矿产资源整合成效显著。对全市的钼、钒、金、铁等矿产资源进行整合，实施大企业大集团引领，规模开发，减少资源浪费，提高资源利用率，为发展循环经济奠定基础。三是矿产资源利用率得到提高。矿山的回采率由原来的50％提高到85％以上，同时对工业生产中的固体废弃物、矿渣、粉尘、余热、废水等进行回收利用，实现循环生产。在加强工业循环利用的同时，生态农业、畜禽养殖也不断加大引进循环经济理念和技术。目前，全市已建沼气池5万余口，集养鸡、饲料、屠宰、有机肥一体化的新型养殖模式扩大了养殖规模，增加了企业和农民的收益，做到了社会、经济和环境效益相统一，促进了循环经济发展。四是工业园区建设初见成效。已有工业园区12个，省重点县域工业园区7个，规模以上入园企业28个，实现工业增加值15.8亿元，占到全市规模以上工业工业企业增加值的49%。目前仍存在如下问题：

一是产业化程度较低，资源优势尚未转化为产业优势。据不完全统计，2009年商洛正在大力发展的五大特色产业中，现代中药增加值仅占经济总量的6%左右，特色食品不超过3%，生态旅游占5%左右，劳务输出占6%左右，增加值最多的矿产业也只占到10%左右。

二是产业链条较短，资源综合开发能力低。从矿产资源开发上看，开采装备水平低，劳动生产率不高，采、选、冶的总回收利用率很低，浪费严重。如表显示：商洛市矿产资源总回收率只有29 %，比世界平均水平低21个百分点；共伴生矿产资源综合利用率只有32%，比世界平均水平低24个百分点；尾矿综合利用率仅为2.7%，比发达国家落后54.3个百分点，比全国落后近4个百分点；工业固体废弃物综合利用率只有5.7%，比发达国家落后86.8个百分点，比全国落后57.1个百分点。

2009年商洛矿产资源综合利用率与全国、

世界对比

（资料来源：据相关资料整理）

三是产业配套能力差，社会化服务体系不健全。无论是基础设施和生产配套，还是生活和创业环境的配套，目前均不能适应特色产业快速发展的需要，特别是由于各类市场发育不完善，社会化服务水平较低，技术、信息服务、咨询、培训等中介机构不发达，严重制约了中小企业的发展。同时，政府对中小企业的支持服务体系也不健全。由于中小企业担保基金、风险投资基金发育滞后，银行贷款成本高、门槛高，导致中小企业融资十分困难。

四是产业发展缺乏支撑体系。按照产业发展规律的要求，产业发展必须具有科学的产业规划指导、健全的政策体系引导、先进的科技创新体系支撑等等。但是，目前我市产业发展支撑体系不完善，特别政策支持体系还很不完善。从国家主体功能区定位看，商洛是国家南水北调中线水源涵养区，属于适度开发区，按照“谁使用，谁补偿”的原则，目前国家对陕南生态补偿政策还处在试点阶段，还没有扶持陕南特色产业发展的国家政策和项目。从省上扶持政策看，尽管每年拿出2.5亿元专项资金，来扶持陕南特色产业的发展，但是，存在着投入领域窄、面广、重点不突出的问题，相对陕南特色产业发展领域宽、资金短缺、龙头企业带动能力差、产业组织化程度低的现状，也只是杯水车薪，难以起到产业快速孵化、发展壮大效果。在科技创新上，科研单位与企业和地方结合还不够紧密。据陕西科技统计， 2006、2007年，陕南重大科技创新专项资金项目，“在82个承担项目的第一单位中，企业75家，研究院所5家，大专院校1家，其他1家。” [6]科研院所和大专院校的积极性还没有充分调动起来。陕西境内有高等院校及省级以上科研院所130多家，但直接参与2007年陕南现代中药产业基地建设的科研院所和大专院校仅四五家。如果没有更多的科研单位特别是有实力的科研院所和大专院校参与，就不可能建设高水平中药产业基地。

二、建立健全政策支撑体系的几点建议

（一）创新科技支撑体系

科技进步在经济系统中处于核心地位，它不仅推动经济的发展，保障社会进步，同时也可以推动生态环境的改善。商洛要破解既要金山银山又要绿水青山的艰难选择，重要手段和途径就是科技创新与科技进步。

一是构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。应以商丹循环工业园区提高自主创新能力配套改革实验区为平台，以现代材料、新能按原、现代中药、现代农业和信息生物技术等为重点领域，以重大专项和科技计划为导向，加大投入力度和政策扶持力度，通过内联外引，优先支持有条件的企业集团、企业联盟牵头承担，或由企业与高校、科研院所联合承担，建立面向企业开放和共享的有效机制。为了推进产学研一体化，建议把加强技术合作，借助关中科技优势推进自主创新作为重要战略。制定激励政策，引导企业加强与关中-天水经济区和高等院校、科研院所、高新技术企业的互动交流；吸引高等院校、科研院所来商洛实施产学研结合创新项目，借助关中高科技资源优势和产业基础，推进我市特色优势产业快速发展。

二是提高自主创新能力。创新产业研发资金的投入机制，统筹不同所有制单位的人才投入和科研投入，保障重大科技专项实施；加强科技基础能力建设，着力突破制约经济社会发展的关键技术，广泛应用高科技和先进适用技术改造传统产业；引导和支持创新要素向企业集聚，全面提高产业技术水平，增强企业集成创新、联合创新和引进消化吸收再创新能力，扶持有条件的企业提高原始创新能力，鼓励中小企业开展技术创新。建议以陕西材料工程院商洛分院建设为重点，引进高端人才和技术装备，购置先进的科研仪器设备，形成现代材料产业领域技术研发中心；整合中药产业现有科技资源，以商洛学院GAP工程中心、市农科所秦巴中药材繁育中心、香菊公司中药新药工程中心为基础，联合相关高校和科研院所以及香菊、天士力、盘龙等制药企业，组建“五大商药”技术联盟，集合行业人才、设备资源，形成中药产业技术创新平台；整合林业科技资源，联合西北农林科技大学，在商洛核桃研究所和西农大核桃板栗实验站基础上建设中国商洛核桃研究所，形成核桃产业创新研究及推广中心；整合农业科技资源以市农科所为基础，联合省科学院、农科院、西农大、西大等高校和科研院所力量，组建秦岭生物资源研究院，搭建农业科技创新与技术推广平台。

三是建设区域科技创新服务体系。应加快构建区域创新网络，促进企业之间、企业与高校和科研院所之间的信息传递、知识流动和技术转化。应积极引导、大力发展各类科技创新服务中介组织，对提供科研开发、信息咨询、专利代理、知识产权保护、技术监测等服务的企事业单位、中介机构，各级政府都应给予尽可能多的政策扶持，以促进其加快发展壮大。政府部门要进一步完善技术市场包括网上技术市场、科技洽谈会等，搭建科技与企业的合作平台，为产、学、研三方提供服务，促进产学研相结合的区域科技创新服务体系加快形成。建议以市生产力促进中心为基础，构建商洛区域科技创新信息网络；以商洛学院为基础，建设商洛区域内大型科学仪器设施资源共享平台；大力培育和发展各类科技中介服务机构，为自主创新和成果转化提供专业化服务；引导金融机构加快发展创业风险投资，支持自自主创新。

（二）完善金融支持政策

金融是现代经济的核心，对经济发展结构、发展方式、发展速度与水平具有巨大的推动作用，资本短缺的商洛亟待金融政策扶持。

一是构建省部级联席会议框架下的经济区金融合作与协调机制。金融合作可先从双边、三边合作入手进而发展到多边及更广泛的合作。金融合作的框架应搭建经济区金融协调联席会议制度、金融发展高端论坛、产业整合融资协作洽谈机制、融资信息沟通和咨询等四个平台，统筹研究经济区内金融合作的规划和策略，研究配套政策导向和配套战略实施，促进经济区金融一体化的进程。

二是加快金融创新，拓宽融资渠道。要创造条件吸引各类银行到我市设立分支机构，加快引进金融租赁、咨询公司以及全国性的保险、证券等金融机构，大力发展投资咨询、信用担保和资产评估等中介服务机构；大力发展地方金融机构，加快探索、建立、发展村镇银行和资金互助社等新型农村金融机构；鼓励、支持、发展小额贷款公司、担保机构和典当公司等民营金融机构；同时积极设立、运用、发展产业投资基金、银团贷款、企业债券、票据等融资工具。

三是积极构建并实施关中—天水经济区信用工程。建立企业和个人信用信息、政务信息共享机制，加大对失信行为的惩戒力度，培育和引进优秀的外部信用评级机构，促进政府职能转变，增强政府服务意识，提高工作效率,不断优化金融发展的外部环境。

（三）完善财政优惠政策

财税政策作为宏观经济管理的重要手段，是政府提供公共产品、弥补“市场失灵”的重要工具。运用财税政策推动经济社会发展，在发达经济区有着广泛实践，商洛应进一步完善财税扶持政策的引导、示范、激励作用。

一是调整财政支出结构。要建立高效廉价的政府，降低行政管理支出、公检法司支出、审计税收财政统计等部门事业费的GDP比率，增加教育、医疗卫生、生态环境等基础设施建设支出，加快铁路、公路和机场等重大基础设施项目建设。通过财政预算把发展商丹循环工业园区作为财政支出的一个重点。

二是安排专项财政资金,促进中小企业发展。在财政预算中建立专项资金，主要用于支持中小企业发展高新技术产业、科技创新、技术改造、创业基地建设、节能环保以及公共服务平台和管理信息化建设。对中小企业争创驰(著)名商标和国家、省名牌产品，分别给予一定金额的一次性奖励。对新建、改建、扩建孵化器公共服务平台，按照发达地区经验在单个项目最高额度的前提下，每年按实际投资的50%一次性给予补贴。对为中小企业提供融资租赁服务、股权投资、信用担保的按当年新增融资额、投资额、贷款担保额的某一比例予以奖励。

三是建立相应的财政补贴制度。运用财政补贴是发展循环经济经济、低碳经济、绿色经济的一个重要手段,世界各国都普遍实行。美国国家环保局从1978年开始了对设置资源回收的企业提供财政补贴,根据不同的情况,补贴量为10%--90%。德国对兴建环保设施,补贴数额相当于投资费用的1%,对建造节能设施所耗费用,按其费用的25%给予补贴。商洛也应该考虑除采取信贷补贴、贷款担保、物价补贴、企业亏损补贴、税前还贷等方式,还可考虑运用设备折旧的方式对企业发展循环经济进行补贴,如对企业生产经营过程中使用资源消耗低、污染排放少、生态环境友好的先进适用技术的机器设备实行加速折旧制度。

（四）完善税收政策

商洛矿产资源丰富，潜在价值4300多亿元，巨大价值的资源如何转化为产业优势和发展优势？税收是撬动这批财富的杠杆。

一是实施税收优惠政策。国际通行做法主要是通过减税、免税、抵税、税收返还等形式对发展循环经济的行业和项目给予优惠。我国也陆续出台了一些鼓励废物综合利用、能源循环的税收优惠政策，如企业利用废水、废气、废渣三废等废弃物为主要原料进行生产的,可在5年内减征或免征所得税;对用垃圾发电和混凝土回收利用实行增值税的递退政策；对综合利用发电、风力发电实行增值税减半的政策,对企业构建用于环境保护、节约能源和安全生产等专用设备投资给予抵免税的优惠政策等。商洛为了加快循环经济的发展,优惠政策的方式还应该多样化,优惠的范围种类和力度还应该加大一些。

二是完善税收政策。从商洛发展循环经济的角度看,税制的设计上还存在一些缺陷，例如资源税存在征税范围小、税目少、税额幅度低、地方政府决定征收和缓征的权力空间大等问题,造成乱开滥采,资源严重消耗、破坏和浪费。针对治理资源损耗和环境污染应实施以下税收政策：

第一，增设低技术污染税，纳税人为有污染物排放行为的污染性企业，税基被确定为污染物排放量，税率可以根据不同地区、不同行业污染的机会成本不同采取差别定额税率。

第二，将一些尚未纳入资源税征税范围的资源品，如水资源、森林资源等，纳入资源税征税范围；对于国家需要重点保护或限制开采的能源资源，适当提高资源税的税额，采取从量定额征收与从价定率征收相结合的征税办法。

第三，开征环境保护税，将一些超过国家规定标准的高能耗产品纳入征税范围。开征生态建设税或环境保护税可以使企业减少废弃物的排放,以防止环境污染。