对商洛建设“山水园林生态旅游城市”的思考
殷 莉
我市地处秦岭腹地，独特的地理和气候条件，赋予别具一格的自然景观。全市森林资源丰富，现有林地1539万亩，森林覆盖率达到52.4%。随着我市跻身关中—天水经济区，商洛未来的发展被列入次核心城市。作为关中天水经济区的东南门户、西安的“第二生活区”和“第二经济圈”，“青山绿水、蓝天白云，天然氧吧”，俨然又成为商洛得天独厚的一大竞争优势。为了进一步改善全市内外投资环境，结合自身的区位资源优势，全市确立了生态立市的发展理念，将城市性质确定为“山水园林生态旅游城市”。经过几年的建设，我市中心城市功能不断完善，人居环境大大改善。然而全市要打造经济繁荣，文化发达、环境优美，融山、水、城为一体的现代化中等生态园林城市，仍任重而道远。
一、我市中心城市建设的现状
改革开放以来，我市在市委、市政府的领导下，按照“拉大框架，扩大规模，完善功能，整治环境，提升品位”的城市建设思路，积极实施城镇带动战略，城市建设取得了显著成绩。一是城市规模不断扩大，城镇化率大大提高。全市建成区面积由原来的11.3平方公里达到20平方公里,城区人口接近20万人.城市规划区面积由原来的15平方公里扩大到230平方公里.全市城镇化水平已达到26.44%。二是城市经济总量不断增大。2009年全市实现生产总值225.12亿元，比2001年增加166.3亿元,增长282.27%。财政总收入16.44亿元,比上年增长15.3%,其中地方财政收入8.96亿元,比上年增长31.3%。城镇居民人均可支配收入12857元，农民人均纯收入3002元，分别比上年增长23.1%和20.5%。三是基础设施建设不断加大。我市撤地设市至今，全市累计完成城镇基础设施建设投资40多亿元。其中，市区先后投资10多亿元新建了14条城市道路，改造硬化了13条路巷。特别是2007年以来，市区加速建设十大重点工程，丹江堤防工程、城市二期供水、江滨大道、商鞅广场、丹江公园、金凤山公园、行政中心西片区路网、丹江王塬大桥以及垃圾和污水处理等重点城市基础设施工程相继竣工，为山水园林生态化城市发展奠定了良好的基础和条件。四是城市功能不断完善，人居环境大大改善。2002年以来，商洛市政公用建设累计总投资达到6.5亿元，新建城市道路 32
二、目前制约我市城市建设的主要因素
（一）缺乏一套完善的城市规划体系
城市规划是城市发展的灵魂、城市建设的总纲。我市城市总体规划是2002年4月由省城乡规划设计研究院编制，2003年6月省政府批准实施至今已有7年。原总体规划年限为2002年至2020年。该规划对我市城市建设起到了积极的指导作用。但由于我市近年来外部交通条件的巨大变化，内部城市建设步伐的加快，特别是我市纳入国务院批准的关中—天水经济区和商丹省级循环工业园区的设立，原城市总体规划已远远不适应我市社会经济发展的需求。2009年商洛市城建局和上海同济城市规划设计研究院合作开展了城市规划修编工作，现《商洛市城市总体规划修编纲要》初步接受了审查。然而，完整的城市规划体系包括城镇体系规划、城市规划、风景名胜区规划、村庄和集镇规划。城市规划的总体规划阶段又包括城市总体规划和分区规划，城市规划的详细规划阶段又是由控制性详细规划和修复性详细规划构成。由此看来，我市城市建设规划的修复工作任务艰巨。
（二）城市建设用地不平衡，集约性差
据统计，我市目前城市建设用地面积16.63平方公里,人均建设用地面积
（三）工业对城市建设的支撑力量薄弱
工业是振兴城市的必然选择。但由于历史原因我市工业发展长期处于劣势，具体表现为：工业企业生产规模小、生产方式落后、内部结构不合理、生产效益低。2008年，全市工业增加值仅24.71亿元,占全省的0.84%.规模以上工业企业仅100户,年产值过5000万元的仅16户,过亿元的仅12户。其中以资源依托型产业为主，企业总体处于初级产品加工阶段，且多就地建厂，远离城市中心，对城乡一体化拉动能力有限。虽然近年来市委市政府加大了项目引进力度，项目建设初见成效。如去年比亚迪公司100兆瓦太阳能电池、九龙矿业公司、金岭金矿、延长氟硅产业园区以及西部鑫兴公司钼业深加工等项目顺利推进，但是由于项目多在建设中，投入资金较大，产出效益还未显现。
（四）城市建设“重建设，轻管理”
一方面，随着全市城市建设步伐的日益加快与市民文明举止、良好习惯、规范养成滞后的矛盾进一步凸显，一定程度上阻碍了文明城市建设的进程。主要表现为：部分区域公共设施人为破坏严重。如江滨大道两边的大理石护栏，多处被砸坏，广场的健身设施、街道灯箱广告、电话亭、路灯、垃圾箱被砸坏，道路 33
（五）城市的“主体功能”建设不明晰
充分发挥我市生态优势，打造“西安第二生活区”、“最佳宜居城市”以及“秦岭最美是商洛”等品牌，我市城市发展的主体功能应该是：服务、旅游和文化。但是，目前这些功能并未凸显出来。具体表现在：一是服务功能不完善。全市现有的餐饮、住宿、商场等服务业发展滞后，数量少、档次低、缺乏特色。金融、保险、物业、会展等现代服务业的发展更是缺乏。据调查，我市中心城市具有较大规模的酒店9家，床位仅有1550张，各县城平均只有1家星级酒店，拥有床位180张左右。且中心城市和县城基本没有较高层次的文化娱乐设施，举办大型文化体育活动困难。二是旅游业发展不够壮大。总体上我市的旅游景点单一、零散、没有形成强大的产业。尤其是全市旅游业在宣传、整合、项目及产品的开发上还处于起步阶段，精品意识差。现有景点在游客接待能力、配套设施（包括人员、公共设施等）、服务环境上都急需改善。三是没有形成特色的城市文化。我市历史文化厚重。不仅仅是商鞅封邑、四皓隐居、闯王屯兵之地，更是当代著名作家贾平凹的故乡，沿丹江一线，也曾是历史上有名的商於古道，全区有古遗址古建筑等文物保护点1200多处。但目前全市在城市建设中，对城市文化内涵的提升和表现还很不够，城市文化如何定位尚未引起高度重视。
(六)农村人口多、城市化率低
2008年，全市农业人口202.63万人,占人口总数的83.57%,城市化率仅为31.5%,分别比全国、全省低14.2和10.6个百分比。市区规划区人口只有20.13万,其中非农业人口只占40.8%，几乎相当于发达地区一个建制镇的规模。随着我市城市基础设施的逐步完善，城市框架的拉大，城郊农民及大量“失地农民”的就业、居住、生活等问题将成为制约全市建设和发展的重要因素。
三、建设商洛“山水园林生态旅游城市”的路径探析
（一）充分借鉴发达城市的新经验，“以人为本”科学规划
当前，我国工业化、城市化进程不断加快，产业结构调整和人居环境建设 对城市空间和土地资源管理提出新的挑战，城市规划作为重要的调控手段将发挥日益重要的作用。在制定规划过程中，应积极汲取发达国家在实践中积累的经验，提升我们城市建设的科学规划水平。为此，一要突出城市规划理念的创新性。强调民生意识，大力倡导公众参与原则，体现社会对城市发展的集体意志；强调公正意识，兼顾效率和公平，实现社会各阶层的和谐共处；强调环保意识，努力形成经济发展与环境保护相统一的生态生产体系。二要突出城市规划功能的合理性。城市规划既要具有一定的前瞻性和先导性，更要具有自身的特色和实用性。包括土地资源的合理配置、功能街区的合理布局、道路交通的合理延伸等。三要突出城市发展形态的和谐性。即从我市地域文化特色角度出发，努力将实体（建筑物）与虚空（周边空地）、古与今、动与静、明与暗、浓与淡等各种对比元素考虑进去，营造一种自然和谐、安逸舒适、错落有致的美感。历史与现代的和谐、生态与建筑的和谐、经济与美观和谐。四是突出城市规划体系的综合性。包括构建完备的政策体系、科学的决策机制、高效的管理模式，切实发挥规划在建设发展中的“龙头”作用。
（二）发挥山水优势，构建“城在林中、水在城中、人在景中”的画卷
要秉承“可持续发展”理念，充分发挥我市依山傍水的独特地理气候条件，经济发展与环境保护并重，走一条生态园林城市创新之路。一方面，不断完善城市绿地系统，着重 34
（三）彰显城市主体功能，积极发展文化、服务和旅游业
第一，打造特色城市文化。积极挖掘我市历史文化遗产，加快文化产业发展，建造具有商洛特色的博物馆、音乐厅、戏剧院、电影院等文化设施。充分利用商鞅、李自成、贾平凹等名人以及革命老区效应，打造文化产业，提升城市形象。融文物古迹、自然景观、人文景观为一体，凸显商洛“秦风楚韵“的文化特色。第二，着力发展现代服务业。加快制定出台相关政策和措施，大力支持餐饮、休闲娱乐业的发展。积极引导民间资本投入歌厅、茶吧、网吧、电子游戏等服务业的发展；逐步发展高级酒店、度假宾馆、购物街、美食街、养生会所、疗养中心、山地低密度、独立式住宅等较高质量的休闲娱乐产业；大力打造功能完善的丹江景观休闲带，仙鹅湖生态休闲旅游度假区。积极发展商贸物流、金融保险、会计、法律、咨询、评估、策划、会展等新兴服务业。着力提升服务质量，发展“吃、住、行、游、购、娱”一条链服务。第三、发展旅游支柱产业。一是充分挖掘我市旅游文化，加大宣传力度，打造秦岭生态旅游最佳目的地。二是加大景区景点的开发力度，大力开发具有商洛民俗特色、文化内涵的旅游商品。尽快把金丝峡、木王、牛背梁、天竺山建成精品旅游圈推动全市旅游资源开发上规模、出精品。三是提高我市旅游综合接待能力。加快星级酒店建设步伐，力争全市星级酒店达到15家以上；强化旅游管理，不断加强行业法制建设，规范旅游市场。进一步加强旅公共基础设施建设，完善人员、管理、咨询等软件建设，提升旅游公共服务水平。四是大力发展乡村旅游。围绕全市山、泉、河独特自然资源，以“农家乐”为载体，加大观光休闲渔业开发力度，通过提升质量、开发特色，集中打造在全国叫得响的观光旅游业品牌。
（四）实施“工业强市”战略，做强城市建设的经济支撑
产业是城市的支撑，工业又是整个产业的骨干力量。全市应始终坚持发展循环经济、推进节能减排、加强资源综合利用和推动生态发展。大力发展商丹循环工业经济园区，使工业向园区集中，集群化发展，高效化运行，成为支撑城市发展的核心区域。以园区来扩大城区，融园区与城市为一体。做强新材料、新能源、生物医药、精细化工、绿色食品等产业，打造优势企业和名牌产品，变资源优势为经济优势，支撑我市城市建设。
（五）坚持“建设与管理并重”的理念，创新城市管理机制
一是加大宣传引导，扩大社会参与面。通过各种形式，在广大市民、学校和社区中深入开展各种教育、讲座等活动；通过向社会公示方客案、组织召开公众代表座谈会等形式，广泛征求社会各界的意见和建议，调动市民参与城市建设的积极性，将“人民城市人民爱，人民城市人民建，人民城市人民管”的城市建设理念深入人心。二是加强城市管理的法定原则。要严格按照《中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省城乡规划条例》和《商洛市城乡规划管理暂行办法（2009）》进行城市建设。尽快出台切实可行的《商洛城市管理办法》、《垃圾处理费收缴办法》、《土地收购储备办法》等配套制度，使城市建设有法可依，有章可循。三是创新管理机制。一方面，要创新机制。纵向上，实现城市管理重心下移，充分发挥城区、街道、社区在城市管理中的重要作用；横向上，进一步明确相关部门的管理职能，切实解决部门职能交叉、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理运行机制。另一方面，积极引入市场化管理机制。对现有的城市基础设施实行建养分离、管养公离，采取竞标择优的办法。对项目建 35
（六）重视“三农”问题，着力解决农民就业、居住等生存问题
首先，应创新土地补偿机制。从统筹城乡发展、拉长城郊土地链条出发，改变土地补偿方式，发挥土地征用潜力，实现土地报酬最大化的长效机制。如可以考虑让农民以土地入股的方式，成为城市资本的拥有者，达到“失地不失业”。其次。要超前规划，切实解决好城郊搬迁农民的生产、生活问题。尽快出台与城市规划相配套的《失地搬迁农民生产生活安排意见》。再次，建立和完善就业服务体系。通过建立社会化就业培训体系，使失地农民掌握一定技能，帮助他们另谋出路。同时，帮助和鼓励失地农民自主创业。最后，要积极探索并建立失地农民基本养老保险制度和失地农民低保、特困救助机制，使他们同样可以享受到城市经济发展带来的成果。
（作者单位：商洛市委党校）
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