建立健全网络监督举报机制的
基本维度与原则
周 卫 斌
近两年来，“网络问政”广泛深入；“网络反腐”成绩斐然。党顺应时代发展潮流，鲜明地提出了“健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制”的新要求。深入研究、不断建立健全网络监督反腐新机制，对于推动我国民主政治建设，促进经济社会发展，维护社会公平正义有着很强的现实性和必要性。
一、网络监督反腐的井喷和失范
（一）网络监督反腐井喷
近两年，从飙车撞人事件到开胸验肺事件、躲猫猫事件和邓玉娇案，从 “香烟门”到“日记门”、 钓鱼执法案、许霆案、跨省追捕案，人民群众的监督热情不断高涨，网络监督的威慑力和影响力越来越大，网络监督反腐呈现出井喷的新局面。网络具有虚拟、开放、互动、及时、高效、便捷和经济等特点，较之其他监督，网络监督举报的优势更明显：
1、网络监督举报更安全。监督举报政府和官员，人们最关心的是安全，网络具有虚拟性、隐蔽性、匿名性等特点，举报更便利，保密性更强，最有利于保障安全。在匿名而虚拟的网络上，人们可以自由地表达自己的思想和观点，自由的评论、批评和检举，而不必担心打击报复，担心来自现实的利害与压力，最便于表达心声。
2、网络监督举报更有效。由于互联网的开放性，举报线索涉及到谁、涉及到什么问题，问题是否得到回应和解决，大家都看得到。同时，由于网络的共享性和即时性，网络信息的扩散很难人为去控制。因此，一旦举报线索在网上公布，腐败分子想通过毁灭举报源来彻底遮掩事实真相就行不通、做不到。可以说，网络举报的生命力就在于此，这种优势是其他方式不具备的。
3、网络监督举报抗干扰性更强。采用网络举报，坐在家里点点鼠标就可以了，不仅有利于安全，而且很便捷很经济，还堵不住、拦不到，想打招呼说情阻挠也办不到，更能摆脱各种现实的人际和利益关系的困扰。“离中南海最近的是网络，离网络最近的是百姓”，网络监督举报可以实现零距离举报。
4、网络监督举报形式更丰富、说服力更强。传统举报形式通常以纸质材料为主，偶尔附带一些照片等，总体而言比较单一。网络举报以现代网络技术为平台，以数字技术为基础，充分结合了文字、图像、视频等材料，展现问题更全面，说服力更强，不仅有助于监督机关认定举报线索的真实性，更便于广泛传播和扩散，把问题暴露在众目睽睽之下，阻断各种干扰和影响，赢得公平和正义 41
5、网络监督举报的线索来源更广泛。“知政失者在草野，知屋漏者在宇下”。国家工作人员就生活在人民群众中，那里有腐败分子，那里的人民群众最清楚。而且腐败官员直接侵害的就是群众的利益，群众最痛恨。目前我国网民数已超过3.8亿，手机用户近6.6亿，让人民群众采用网络去监督，不仅可以使监督无时不有，无处不在、无孔不入，有助于形成一张好地实现人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。
（二）网络失范频现
利之所在,弊亦生焉。由于目前缺乏完善的法律制度引导和规范，“人肉搜索”侵犯个人名誉或隐私等侵权行为屡屡发生；受不实信息鼓动,情绪化的“网络泄愤”、“网络暴力”、“网络极化与激化”等网络失范现象也频频显现。
1、网络暴力
多做人肉搜索的初衷可能是善意的，但网民原本维护正义的声音，容易演变成网上暴力，表现为以暴制暴的心态，藉以发泄对社会的不满。网站放任网民的狂躁情绪，消极处理甚至将某一事件放置在网站头条，导致最初发布者对事态的发展完全无法预知和控制。
2、网络极化与激化
目前，我国的网民群体，包括网络管理员和版主，多为30岁以下的年轻人。互联网的匿名环境，海量帖文的气氛渲染，观点相近人群的频繁沟通，往往使群体的倾向性通过相互作用而得到加强，使一种观点朝着更极端的方向转移，很容易产生“群体极化与激化”，并可能发展为人身攻击，甚至威胁社会正常秩序。
3、网络侵权
其中最具争议性的是“日记门”。 网上疯传的“香艳日记”的主角——广西烟草专卖局销售处处长韩峰的日记在网上被人曝光，从2009年11月开始，韩峰
二、建立健全网络监督反腐机制的基本法律制度与原则
网络监督涉及监督人、被监督人、网络传媒和相关关系人。从目前存在的问题和现状看，建立健全网络监督机制，必须确立以下基本法律制度与原则：
（一）举报人保护制度
中国青年报社调中心的调查显示，公众给出的阻碍举报的因素中，担心举报后遭到打击报复的占34.9％，排在第一位。近年来举报人因举报而遭到打击报复，流血又流泪的事情屡屡发生、并不断重复地在上演。这说明网络举报也并不绝对隐蔽、安全，尤其是在腐败官员“积极介入”的情形下，更不“安全”。
我国《宪法》规定，“任何人不得压制和打击报复”公民的申诉、控告或者检举，明确了保护监督举报的法律原则，但目前我们还没有专门的《举报法》或《举报人权益保护法》。虽然1991年最高人民检察院发布了《关于保护公民举报权利的规定》，1996年中纪委监察部发布了《关于保护检举、控告人的规定》，但没明确谁来保护、怎么保护、用什么措施来保障保护，这实际上就虚化了举报保护，使举报人实际处于没有保护的孤弱无助地位。
关于对网络监督实行匿名还是实名制度的争论与安全问题也紧密相关。为遏制网络乱象，不少人呼吁实行实名制，网民出于安全顾虑，主张继续实行匿名制。笔者认为，应当继续实行网络监督匿名制。虽然欧美等发达国家网络发展比我们早、比我们成熟，普遍实行的是实名制，但他们的网络主要应用于电子商务，实名制是商务所必须的。而网络监督是政治生活，无须实名制。选票为什么不实行实名制？因为这样可以回避政治生活中不必要的矛盾纠葛和争斗。在专门的《举报法》或《举报人权益保护法》出台以前，还不能实行实名制，否则网民对于网络虚拟性、隐蔽性、匿名性的安全依赖与选择将消失殆尽，很可能彻底断送了网络监督。
（二）宽容网络监督有罪推定的原则
批评和监督政府，是宪法赋予公民的正当权利。作为政治公众人物的政府官员，其经济、社会和道德行为都可能关系到公共利益，公众有权过问和质疑。因此，对于公众的质疑和指责，政府官员就应当坦然面对。
无罪推定，简单说是指司法上对任何人在未经证实和判决有罪之前，不能认为嫌疑人有罪。如果要指控对方有罪，必须有充分、确凿、有效的证据。这是对司法的要求。从法治的角度去看，普通人没有权力去深入调查别人，获取对嫌疑人的犯罪证据。如果照搬对司法的要求来要求网络批评监督，动辄以诬陷 42
当然，以有罪推定的心态去进行批评、监督和调查是有风险的，一旦超出法律许可，就可能严重侵犯别人人身权利，那就要承担法律责任了，在法治发达的国家，政府不存在被公民“诽谤”的问题，因为政府的形象是建立在法治与公信的基础上的，不会因为公民批评而严重受损，不具备私法人享有的名誉权的基础。
而在我们中国，近两年来一些地方官员，动辄动用公权，以“诽谤罪”打击报复批评监督，未经法院审理就拘留群众，这实际是严重越权和违法的行为。问题官员往往利用其所掌握的公权力，对公民的批评监督上纲上线，以打击“诽谤罪”为掩护，以达控制和消除对其不利言论扩散之目的，致使监督和批评政府的公民，往往成为受害者。
公安部2009年下发的《关于严格依法办理侮辱诽谤案件的通知》明确指出：“近年来，少数地方公安机关在办理侮辱、诽谤案件过程中，不能严格、准确依法办案，引起了新闻媒体和社会各界的广泛关注，产生了不良的社会影响，损害了公安机关形象和执法公信力。”“如果将群众的批评、牢骚以及一些偏激言论视作侮辱、诽谤，使用刑罚或治安处罚的方式解决，不仅于法无据，而且可能激化矛盾。” 很显然，以“诽谤罪”打击报复批评监督，未经法院审理就拘留群众，实际是严重越权和违法的行为。对这种现象，我们必须予以高度警惕。绝不能把质疑与批评混同于诬陷与诽谤，绝不能让“诽谤罪”变成问题官员随心所欲的护身符。
（三）公众知情权高于有分别的个人隐私权的原则
网络监督特别是人肉搜索往往涉及个人隐私权，我国法律既保障公众的知情权，也保障公民的隐私权，那么当二者发生冲突的时候怎么办？要把网络监督纳入法制化轨道，这一问题就成为我们不得不面对和回答的问题了。
公众的知情权主要是通过新闻媒体去实现的，对于公众的知情权、公民的隐私权和言论自由，我国法律的保护都是有宪法基础的。虽然如此，然而当我们面对知情权和隐私权的冲突时，我们遗憾的发现，我们现在还缺乏明确而具体的隐私权保护法、新闻法。实践上，遇到侵犯隐私权的案件，法院只能按司法解释比照名誉权的法律规定来判案；由于缺乏新闻法，现实中新闻自由仍摇摆于新闻侵权与新闻自由被无端扼杀这两个极端。正是由于法律落后于现实生活，才导致了公众的的知情权和隐私权的冲突。
隐私权即私生活不被了解的权利，自己的信息自己控制及关于自己的数据信息如有错误，本人拥有要求修改的权利。但从国际通行法则看，为了保障公众的知情权，公众人物的隐私权又必须是有让渡和受限制的。“公众人物”即与新闻价值及公众利益相关的人物。如官员、公职候选人、罪犯、作家、艺术表演家以及其他易受注意的人物等等，为了保障监督公权，公众有权了解政府官员的出身、年龄、学历、经历、财产、道德、能力等各方面的情况；为了保障公众的社会知情权，公众有权了解新闻人物，包括犯罪人物。因此，网络监督应该而且必须遵循公众知情权高于有分别的个人隐私权原则。
（四）新闻法制度
由于新闻法的缺失，媒体、记者和编辑的权益得不到应有的保护，舆论监督中记者、编辑遭受打击报复的现象屡见不鲜，传统媒体的新闻舆论监督已陷于正面报道为主、监督举步维艰，只打“死老虎”、不碰“活老虎”的窘境。一定意义上讲，正是由于传统媒体监督的集体“失语”、“通行管制”，才促使了更具“隐身”优势的网络监督的路径依赖与喷发。如果新闻法继续缺失下去，新闻舆论工作者的权益依然得不到保障，对网民监督打击报复的现象依然得不到有效扼治，那么，网络监督这条新高速路也可能很快就会路毁人亡。因此，制定新闻法与归属于新闻法之下的网络传媒法，已经成为将目前的乱象之下的网络监督引入法制化、常态化的迫切需要，成为人民群众监督和网络传媒健康发展的迫切需要。
新闻媒体是人民群众实现知情权、表达权、参与权和监督权的主要形式之一。依法赋予新闻媒体相应权利，保障新闻媒体自由地行使相应权利，是保障人民群众实现上述四权的必然要求。要依据人民群众实现知情权、表达权、参与权和监督权的需要，加紧新闻法和各新闻子法的立法，将新闻舆论监督尽快全面地纳入法制化轨道，确保新闻舆论依法监督、规范监督。
必须指出的是，新闻自由的权利是新闻舆论监督对权力的要求，而新闻媒介自律则是 43
三、建立健全网络监督反腐机制的制度维度
网络监督是新闻舆论监督的主要形式之一。依据批评、建议、申诉、控告和检举等监督形式的行使和效应需要，依据媒体监督关涉的不同关系方，建立健全网络监督机制必须建立以下制度链接。
（一）网络监督与权力体系内部监督的制度链接
实际上，自从2002年网络问政开始风靡之后，2003年，最高人民检察院就开始建立网络平台。
一是要建立阳光公权、电子公权。建立全国统一、上下互连的中、省、市、县四级网站，将地方、基层各级党委、政府及其所属部门、单位统一到各级地方、基层网站上，将各级地方、基层网站建设成为各公权部门和单位发布信息、公开政务的平台，社会协商和参与的平台，晒比工作、反映工作的平台。为公权公开、公权与社会互动奠定基础，为人民群众监督创造条件。
二是要建立健全全国统一、上下互连的中、省、市、县内部监督四级网站。即党内监督、政协监督、行政监督、审计监督四级网站，建立网络舆情收集、研判、处置机制,积极回应社会关切。
（二）网络监督与人大监督的制度链接
要积极运用现代科学方法和信息网络技术，形成一整套适应时代发展、符合人大特点、有利于充分履行职能的工作方法和制度。
一是要建立人大代表与选区人民群众的网络联系制度。以有限的现实联系和无限的网络虚拟联系相补充、相促进，不断扩大人大代表的代表面和代表力，为人大代表充分汲取民意、民智，充分代表好人民群众补全路径和平台，以此为基础，代表人民群众开展好日常性监督，促进人大监督全面向日常化、具体化、制度化的纵深方向去发展。
二是要建立上下互连的中、省、市、县四级人大网站。以人大四级互连网站为基础，建立日常性的下级人民代表大会向上级人民代表大会汇报工作，上下级人民代表大会经常联系工作的制度，全面加强上级人大对下级人大的工作支持和领导，整体性地提高人大履职的组织保障力。
三是建立各人大网站与当地网站、当地其他权力监督网站的连接。在直接受理人民群众监督的基础上，积极关注当地其他权力监督网站、地方网站的人民监督舆情，全国重要论坛、重点新闻网站事关当地的监督舆情，做好监督舆情发布、重大监督舆情的上报、督处和对各方面监督的统一领导与协调工作。
（三）网络监督与网络媒体自律、行业自律和政府管理的制度链接
一定意义上讲，网络是有史以来最接近无政府主义的东西，要高度重视网络失范乱象，高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的失当影响，加快建立法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制。
一是要加强行业监督和管理。在专门的网络传媒法未出台以前，工业和信息化部、国务院新闻办网络局等相关主管部门，要坚决贯彻好已有的《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》等相关条例和规定，从严抓好行业相关运营商的监督和管理，依法打击网络传媒危害国家安全、侵权、涉黄涉赌等违法犯罪行为，着力把网络传媒全面纳入法治化轨道。
二是要全面加强行业自律。中国互联网协会、国家计算机网络应急技术处理协调中心、中国互联网违法和不良举报中心、公安部信息网络安全报警网站等行业组织，要针对网络侵权涉黄、随意删贴、网络暴力、网络极化与激化等网络失范现象，强化分级管理和技术管理，从不同方面制定修订行业自律规范。各网站要从网络传媒自身的健康可持续发展出发，加强自律，充分发挥网站管理者、论坛版主、贴吧吧主等网络“把关人”的作用，加强技术性和文义性审阅，坚决克服片面追求点击率、关注度和轰动效果，放任过激言论、人肉搜索侵犯他人人权等违法不良倾向，积极引导和 44
三是要注重培养信息化时代的公民的媒体文化素养。在信息化时代，不少发达国家早就将培养公民的媒体文化素养确立为建设先进信息社会的重大战略了。目标就是让自己的公民成为具有使用新媒体及参与新媒体环境的能力的人，成为积极行动的有批判能力的公民。我国在这方面还有大量的、具体的实际工作要做，以提高公民的媒体文化素养。
（四）网络监督与司法监督的制度链接
从最终结果、实际效应发生上讲，网络监督、网络反腐离不开权力、司法机关的介入和跟进。网络监督反腐不是全过程的监督反腐，也不可能替代权力机关、司法机关的监督工作。从监督反腐全过程角度看，网络监督反腐不过是一种延展开来的、放大了的举报。所以从最终结果、实际效应发生上讲，网络监督反腐也必须实现与权力监督、司法监督的制度链接。
（作者单位：丹凤县委党校）
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