简析农村低保中的“人情保”、“关系保”现象

宋 西 雷

农村居民最低生活保障制度的建立为农村困难群众的基本生活提供了有效的保障，有效缓解了农村因贫困引起的社会矛盾和社会问题，维护、促进了农村的稳定。但也应该清醒地看到，有些社会救助政策在落实的过程中出现了一些与制定初衷不相符的现象，“人情保”、“关系保”就是其中的现象之一。本文拟以农村低保中出现的“人情保”、“关系保”现象为视角，探求现行农村低保制度存在的问题，分析其成因，并寻求相应的解决方案，以期进一步完善农村低保制度。

一、“人情保”、“关系保”现象简述

低保政策是国家的一项惠民政策，低保户既可每月领到国家发放的补助金，还能在医疗补助、学费减免以及廉租房制度等方面享受政策性待遇，因此，低保成了不少人追求的“香饽饽”，“关系保”、“人情保”等现象也随之出现。

在农村，低保户的评选程序是：由村民提出申请，村委会对提出申请户家庭成员、收入等情况进行核实，然后成立由村委会成员、村民代表及其他人员参加的评议小组进行评议，确定的人选张榜公示后上报到乡镇政府，乡镇政府再进行核实，最后报送县民政局审批。但是，在实际的操作过程中，这些程序往往难以得到落实。以乡镇政府核实这个环节为例，因为乡镇民政干部大多只有两人，任务重、时间紧，要他们挨家挨户逐一核查，这几乎是不可能的，事实上村里上报谁就是谁。因此，在这个环节中出现了以下“人情保”、“关系保”的怪象：

一是富裕户领低保：有的家庭收入颇丰，甚至有轿车，因与村干部有交情而被纳入低保行列；

二是死人吃低保：一些农户家庭成员已经死亡，因与村干部有交情，仍领着低保；

三是干部本人或亲属、亲戚领低保：少数村干部本人或其家属、亲戚等没病没灾却长期领低保，而村里有的病人、残疾人和老人却得不到低保；

四是拿国家政策来送人情：有些农户因其家人在政府部门工作，村干部为了以后“好办事”，索性拿国家政策做人情，将其亲属列为低保对象。

二、“人情保”、“关系保”现象分析

农村低保是有限的公共资源，让不该吃低保的吃上低保，实则变相地抢占了他人的低保名额，挤占和侵犯了低保户的合法权益，伤害了低收入群体的感情，败坏了低保政策的公信力。这不仅降低了低保资金使用的公平和效率，而且激化了干群之间的矛盾。

笔者认为，农村低保产生“人情保”、“关系保”现象，低保标准模糊和制度执行不规范、不透明是其中的两条重要原因。

（一）低保标准模糊

农村低保政策的核心是低保标准的科学确定。具有公信力和说明力的低保标准，是社会救助制度具有旺盛生命力的坚实基础。然而，目前农村低保标准却存在两个突出问题：

1.标准的“随意性”

各地制定农村低保标准应当根据当地维持农村居民基本生活所必须的衣、食、住费用，并适当考虑用电、取暖、未成年人义务教育等所需费用来确定。但在实际操作中，标准的确定人为因素比较多，缺乏科学测算和合理精算。一方面，村干部在确定标准时存在较大的“随意性”；另一方面，农民又无法对标准有足够的认识。这就往往导致村干部说什么标准就是什么标准，农民对此根本就没有发言权。

2.标准核算和评定内容模糊

各地对低保标准核算和评定的内容大不相同，有的按照低保对象类别如家庭规模、身体状况、劳动能力等进行细分，以家庭收入的平均数来核算；有的按照房产、劳动力进行评定；有的根据申报人的收入情况以及财物变动状况等进行核算和评定。而且现阶段隐性收入、隐性就业、人户分离现象较为普遍，家庭收入情况复杂，加之缺少有效的信息采集手段，社会信用体系不健全，社会救助相关部门之间信息资源分割，因此标准核算和评定内容难以确定，呈现出模糊性。

（二）制度执行不规范、不透明

1.审核审批程序不规范

审核审批程序原则上应当按照“个人申请、村委会评议、镇政府审核、民政局审批的三级评议、审核、审批”的流程进行。但是在实际工作中，有些程序特别是村委会评议这个环节往往流于形式，村干部并非民主确定评议人员，而只是依个人意见召集“相关人员”进行评议，这就很容易造成村干部的“一言堂”，失去民主评议的实质。

2. 制度公示与监督不规范

首先，低保政策不公开。在农村，了解低保政策的往往仅是村委会相关人员，而农民群众对之却很少了解。有的地方虽然公开了低保政策，但由于公开时间短等原因，效果并不理想，农民群众很难对低保政策有全面的了解。

其次，审批过程和审批结果不公开。由于审批过程和审批结果不公开，造成低保对象的不透明，农民根本不知道哪些人通过审批、为什么通过审批，也不知道哪些人没有通过审批、为什么没有通过审批；即使事后知道了审批结果，也已于事无补了。

再次，低保公示的内容不明确。有的地方低保公示时仅仅公示姓名，没有其他相关信息，甚至有时仅仅公示编号，很难让农民群众查证；有的地方甚至压根就不公示，农民群众在低保问题上根本无法与村干部对话。

最后，低保公示工作的督查不规范。举报渠道不明确，即使农民对低保有意见也不知道向谁投诉、如何投诉，致使他们投诉无门。

正是由于以上一些问题的存在，给“人情保”、“关系保”留下了寻租空间。有的乡（镇）、村（社区）干部私心作祟，利用农村低保制度的不足与漏洞，为不符合低保条件的亲属、朋友办理低保，甚至为自己办理低保。

三、完善农村低保制度的几点建议

笔者认为，要消除农村低保中的“人情保”、“关系保”现象，必须进一步完善农村低保制度。为此提出如下几点建议：

（一）健全标准界定体系

1.研究改进调查方法，确保低保范围的公平性。统计、民政、财政等相关部门应当通过理论研究和实际调研，制定出一套既切合实际又便于操作的农村居民家庭收入（财产）评估方法（包括现金银行存款、经营性、非经营性资产、可变现收入等），从而准确界定低保对象范围。

2.确定农村低保标准的主要考虑因素。农村低保标准应当能够维持农民最基本的生活物质需要。各地应当在认真调查研究的基础上，准确测算贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出、农村经济发展水平（主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标）、地方财政的承受能力和物价上涨指数等。各地应当在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的低保标准的参照系数。另外，由于以上各因素是不断变化的，低保标准也应当随着这些因素的变化而每隔一段时间（一般可为一年）调整一次。

3.加大低保政策宣传力度。低保是关系农民切身利益的大事，没有农民群众的直接参与、有效参与，低保政策就难以真正落实到位。而要保证农民群众的直接参与、有效参与，就必须把低保政策宣传到位。因此，要采取切实措施，向农民群众广泛、深入、全面地宣传农村低保政策，包括低保的标准、审核审批的程序、审批的结果、低保的公开、低保的监督等等，真正让低保政策做到家喻户晓、深入人心。

（二）完善审核制度和审批公示制度

1.改进低保审核制度。笔者认为，低保评议、审核应当形成听证制、评算结合制、责任明确制的“三环联动”。首先，听证制保证了评议、审核的民主、公开进行。这一环节需要注意的是低保申请者的介绍环节、参与听证会的人员组成这两个问题。低保申请者的介绍不仅要包括基本情况介绍，还要有详细的相关证明如伤残、医疗、财产状况等；参与听证会的人员组成，一则要具有广泛性，二则也要具有相应的专业性（如上级相关部门人员参与等）。其次，评算结合制不仅可以保证评议、审核的科学性，即具备专门的核算机构的相关证明；还可以保证评议、审核的公平性、公开性，即使参评人员都有一个平台，以避免暗箱操作等问题。再次，责任明确制包括村委责任人制、部门专员责任制。村委责任人制就是村委指定专门负责人，对评议结果的再审核，谁再审核谁负责，责任明确到具体人；部门专员责任制就是对下级报批的结果进行再审核，同样是谁再审核谁负责，责任明确到具体人。具体做法可以搞承诺书制，即签订承诺书，保证自己审查结果的真实性。

2.完善审批公示和监督制度。政策法规是进行低保工作的依据，只有让农民群众对政策法规有明确的了解才能保证低保工作的顺利、有效地进行。因此，村委会应当通过建立专门的公示栏等方式，形成低保政策的常年公示制、程序和结果的常年公示制、动态的年度核查机制以及动态的跟踪监督制度等。这些制度即有利于增强低保人员的透明度，又有利于低保人员自觉接受监督，从而增强低保的公平、公正性，避免低保“人情”“关系”的软“空子”。

（三）建立必要的惩处机制

再好的制度，如果没有相关机制的支撑特别是惩处机制的支撑，终将失去其效用性。笔者认为，为了保证低保政策的顺利实施，有必要形成以法律法规为依据、信用承诺书为依托、个人信誉为落脚点的惩处机制。

其实，“人情保”、“关系保”现象实质上反映的是诚信问题，只有铲除诚信沦落的土壤，才能保证低保成为一片绿地。建立以个人信誉为落脚点惩处机制，首要任务是构建社会信用制度体系，使有关机构和部门能共享这一信用体系的信息和资源，使失信者（包括低保申请者、村干部、有关政府工作人员）承担起失信的代价。依托信用承诺书，建立完善的档案记录，即低保申请者、村干部、相关政府工作人员分别签订信用承诺书，有利于发现问题，追究相关责任人的责任。当然，在发挥个人信用承诺“软性约束”作用的同时，还需要发挥法律法规“刚性约束”的作用。这就需要在制度层面上，从部门规定、专项决定向法律法规层面扩展，逐步建立起完善的法律法规系统，确保农村低保社会救助制度的权威性、约束性和长效性。这些年，不少法律专家就建言用刑罚来惩治“人情保”、“关系保”行为。如曲新久教授就认为：“骗领低保的人，通过编造虚假信息的方式，骗取国家的财产，完全符合诈骗罪的构成要件。”国外也不乏这样的司法制度，在美国和加拿大，福利诈骗罪都属于可以判处监禁的重罪。用法律来惩治“人情保”、“关系保”行为，可以更为有效地防范、遏制“人情保”、“关系保”现象，确保低保政策切实惠及农村困难群众，惠及新农村建设。

         (作者单位：江苏省委党校)责任编辑/王军正